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吴弦:欧盟东扩面临发展不均与失衡之困

东扩对欧盟发展产生了重大而深远的影响。为了有效应对扩大,欧盟在诸多领域做出了根本性的调整、改革乃至加强,以推动欧洲一体化的可持续发展。当然,走向高度统一与发展不平衡的扩大,一直是欧盟面临的一对核心矛盾。随着东扩和成员国剧增,矛盾势必在很多方面都有所凸显。为此,在力保内部市场统一的基础上实行多种速度,同样是欧盟政策的实施取向之一。

2004年5月,经多年艰苦努力后,欧盟成功实现了自成立以来的首轮东扩。波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛与斯洛文尼亚8个中东欧国家成为欧盟正式成员国。2007年,保加利亚和罗马尼亚入盟,2013年,克罗地亚正式入盟。与之前的欧盟扩大相比,东扩具有特殊性,它对欧盟构成了严峻挑战。为此,它必须在体制、机制和政策等领域做出重大调整、进行改革。

欧盟“制宪”与《里斯本条约》的缔结和生效

历史上,欧盟重大条约的缔结或修订如“罗马条约”、“单一欧洲法令”和“欧洲联盟条约”等,对于欧洲一体化发展,具有根本性规范作用。因此,欧盟“制宪”的启动与《里斯本条约》最终生效,都与东扩进程有直接关联性。

欧盟东扩推动了欧盟“制宪”进程的启动。1958年欧共体创立,标志着人类社会一种新型组织形态的诞生。欧洲民族国家在自愿与平等基础上,通过机构化、制度化、法律化方式,实现了主权转移与共享,连接彼此市场,实行共同政策,建立统一的经济、政治实体。这在欧洲乃至世界国际关系史上,都是“革命性”创举,开创了欧洲历史发展的新纪元。而囿于雅尔塔格局、冷战和欧洲分裂,欧盟的前4次扩大,都只局限在西欧地区。随着东欧剧变、冷战终结和中东欧国家的“回归”,东扩最终势在必行。东扩不仅意味着战后欧洲分裂状态的结束,还寓意着自1648年“威斯特伐利亚条约”以来,欧盟这种新型模式的核心组织地位得以确立。它将数百年来以战争、强权和均势为主导的欧洲民族国家关系,转变为和平、深度一体化的新型关系。这使得各成员国能够以更加长远的历史眼光,为欧盟规划“新的框架和结构”。因此,通过“制宪”谋求深度改革,以使欧盟“更民主”、“更透明”和“更有效率”。

中东欧国家积极推动了“欧盟宪法条约”产生,并促成《里斯本条约》最终生效。虽然2002年2月在欧盟制宪委员会召开之际,中东欧国家尚未正式加入,但作为候选国,全部参与了宪法草案讨论进程。自2003年6月政府间会议启动,首批入盟的国家开始正式参与“欧洲宪法条约”谈判,包括达成最终协议和签署条约。2007年7月至10月,中东欧10国又积极参与了“改革条约”政府间谈判,并于同年12月与15个老成员国一道,共同签署了《里斯本条约》。

调整共同农业政策与改革结构政策缩小国家间差距

共同农业政策是欧盟一体化程度最高、支出最大的政策。该政策旨在欧洲层面实行统一的高价扶持,以保证农产品内部流通和农产者收入。然而,随着时间推移,其弊端也日趋暴露,如刺激生产过剩,加剧财政负担,因高关税与出口补贴而招致外界指责、扭曲竞争等。虽然巩固该项政策的呼声不断,但欧盟真正下决心进行改革是在准备东扩之时。

其根本原因是:中东欧10国的农业在国民经济中的比重远高于欧盟老成员国,农业劳动力占总就业人口比重的22%,达到950万人,远超后者的820万人,对GDP的贡献率也比后者高出很多。东扩后,欧盟农业用地与可耕地将分别猛增43%和55%,因此,如不改革共同农业政策,势必使扩大后的欧盟财政不负重担。欧盟为此痛下决心,进行改革的主要内容包括,大幅削减奶制品、谷物、牛肉等农产品价格,使之与“世界价格保持一致”。确立单一农场支付制度,以完善对农产者的直接收入补贴机制。同时,自2004年起直至2013年,将中东欧国家逐步纳入单一支付体制,鉴于新加入国在“就业与经济活动上更加依赖农业”,加强对“农村发展”的扶持力度。

自1980年代后期以来,结构基金支出始终居欧盟财政第二位。其目标主要是向落后地区提供财政援助,以求抑制发展不平衡,维护内部市场统一。中东欧经济发展水平普遍远低于老成员国,对结构政策构成了严峻挑战,若不做出相应调整,将无法应对扩大。中东欧10国人均GDP平均仅为欧盟的32%,10国之间亦有差距。为了保持东扩后内部市场的完整性,欧盟的结构政策力度必须得到加强。欧盟曾在“2000年议程”中做出了相应调整与安排,在“结构基金”和“聚合基金”等有限的政策资金下,尽可能平衡新老成员国利益,有效抑制发展不平衡。

具体改革措施包括,首先,改革政策实施标准。结构政策如仍按原定标准实施,则所有中东欧国家都将有资格接受基金援助,受援人口可能从9400万激增至2亿,占欧盟总人口的60%。这会导致基金不能集中使用,从而影响援助的有效性。为此,欧盟决定将以往受援的6类目标减少至3类,只保留地区发展与结构调整,经济与社会转型,教育培训和就业,并对受援具体标准,做出了明确和细致的规定。其次,根据东扩需要与政策目标,做出中期财政框架安排。例如,确定结构政策基金总额为2130亿欧元,其中“结构基金”1950亿,“聚合基金”180亿。规定5%的结构基金用于“欧共体主动和创新行动”。拨出部分款项,资助因目标削减而不再符合受援条件的地区,使之实现平稳过渡。这对促进欧盟日后的平衡发展,具有重大意义。

提出和强化“东部伙伴关系”

欧盟东扩直接促成了欧盟涉外政策的强化和创新。最为突出的就是提出“东部伙伴关系”计划。随着越来越多中东欧国家入盟,致使欧盟边界大幅东移。这使得欧盟强化与东欧和南高加索地区之关系显得更为突出和迫切。因为,从地缘政治、安全边境、能源安全、经济等角度看,这些国家已与欧盟相接或邻近,且处在重大转型期,在不同程度上表示愿向欧盟靠拢。为此,实行“有力、主动和明确”的政策更具时效性。

2009年5月,欧盟与乌克兰、摩尔多瓦、白俄罗斯、格鲁吉亚、亚美尼亚和阿塞拜疆6国举行布拉格峰会,签署了《东部伙伴关系宣言》。《宣言》中明确表示,要大力加强“欧洲睦邻政策”的东向维度,与东部伙伴国“建立一个共享民主、繁荣和稳定,加强互动与交流的共同区域”。为此,欧盟提出了一系列双边和多边举措,包括,首先,强调价值观认同,大力支持伙伴国的政治、经济和社会转型,以为双方深化关系奠定体制性基础,同时,在诸多重要领域加强交流与合作,如边界管理与人员安全流动、能源安全、环境、气候和地区等方面,促进人员直接交流。欧盟为此还加大资金扶持力度。2011—2013年间,欧盟对上述6国的资金支持总额达到25亿欧元。最后,建立多边高层会晤机制。欧盟及其成员国与东部6国首脑应每两年会晤一次,外长会议则每年一次。

东扩对欧盟发展产生了重大而深远的影响。为了有效应对扩大,欧盟在诸多领域做出了根本性的调整、改革乃至加强,以推动欧洲一体化的可持续发展。当然,走向高度统一与发展不平衡的扩大,一直是欧盟面临的一对核心矛盾。随着东扩和成员国剧增,矛盾势必在很多方面都有所凸显。为此,在力保内部市场统一的基础上实行多种速度,同样是欧盟政策的实施取向之一。

(中国社会科学报)