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李光敏:大陆司法过错追责困局

法院执法过错以及冤假错案现象屡禁不绝的根本原因,不是没有所谓追究机制,而是司法审判没有真正独立。

佘祥林案、赵作海案、河南天价过路费案?

近年来,连续几起轰动全国、让人瞠目结舌的冤假错案,将大陆司法的公信力推到了悬崖边上,遭致舆论前所未有的攻击和质疑。

2011年12月22日,在全国高级法院院长会议上,最高人民法院院长、首席大法官王胜俊重点提到,2012年全国法院系统将建立健全执法过错责任追究制度,加强惩治和预防司法腐败。

有受访法官表示,王胜俊此时提出建立健全执法过错责任追究制度,原因在于,面对当下司法腐败的严峻形势,最高法院并未规定统一的可操作的细则,导致各地对法官的监督手段不一,力度也远远不够。

“最高法把执法过错责任追究制度提上日程,近年来并不多见。”中国政法大学教授张树义认为,这对于惩治预防法院系统内可能出现的腐败行为具有重要意义。

但司法系统内部对错案追责制度的可能效果并不乐观。原温州市中级人民法院法官、现北京盈科律师事务所合伙人钟锦化说,“法院执法过错以及冤假错案现象屡禁不绝的根本原因,不是没有所谓追究机制,而是司法审判没有真正独立。”

法院监察:调查手段不足

中国大陆对法官最早的错案追究,可以追溯到上世纪80年代中期建立的法院监察制度。那时,法官除触犯刑律需由检察机关介入以追究刑事责任外,其余追究措施都是由各级人民法院的监察部门进行内部处理。

法院监察制度在当时可谓顺应时代潮流的新事物。上世纪70年代,为回应民众对法官司法行为进行公开审查的呼声,很多国家设立了惩戒法官的专属机构,如加拿大的司法委员会,澳大利亚的议会调查委员会,美国联邦和大多数州成立了司法委员会,德国联邦最高普通法院和各州高等法院设立了纪律法庭,法国设立了高等司法委员会。国际通行做法是,针对法官的惩戒机构应是永久性法庭或委员会,其组成应以法官为多数,该机构应独立于行政机关。

相较而言,中国大陆法院监察机构行政化色彩浓厚,监察部门人员多数由非法官的行政人员组成。惩戒程序上,从受理信访举报、行政领导审判立案、秘密调查、非公开的审理、监察部门决定处分或报请院长批准到提请免职等,完全是行政化的惩戒方式,而无明确的证据规定和切实可行的证明标准。实际操作中,虽然很多地方法院不再提“错案责任追究”,或者以“两错”(错案责任追究和执法过错责任追究)代替,但监督重点仍然在裁判结果上,对法官的行为在程序及职业道德上监督不够。

作为法院的内设机构,法院从自身利益和社会形象考虑,不希望监察部门发挥太大的作用。一位法院系统内人士称,当前法院接受投诉的渠道很多,监察部门每年也都会立很多案,但事实上,真正被处理的法官极少。多位受访法官均表示,在他们任职的法院还从未听说有法官因为执法过错被解职的。

熟悉司法内情的律师吴以钢披露说,如果一个法院太多法官出问题,自然会对法律界和社会造成不良影响,甚至会贻误院领导的政治前途,因此,有的法院会采用内部“劝辞(职)”或“劝退(休)“的暧昧方式处理“问题”法官。

法院的监察工作沿用了国家行政监察的体制和制度,除被赋予等同于国家行政监察机关的有关权力和工作方式、手段外,法院在惩戒工作中并无其他任何调查手段。“大部分对法官的投诉猜测多于真凭实据,难以调查,在没有证据的情况下,法院监察部门既有的调查手段也难以查清真相,很难真正发挥作用。”吴以钢说。

此外,法院监察部门工作人员和法官都是同事,顾及人际关系,难免推诿包庇,做和事佬。这也导致惩戒机制难以达致人们的预期成效。

错案追责:消极导向两审合一

鉴于法院内部的监察惩诫制度难以奏效,上世纪90年代初,河北省秦皇岛海港区人民法院率先确立错案责任追究制度,并很快扩展到河北省法院系统。1993年春,在全国法院工作会议上,错案责任追究制作为最高院的新举措,开始在全国范围内推行。

随后,各省、市人大常委会纷纷制定辖区内追究司法系统错案责任的地方性法规。比较普遍的做法是,将被上诉程序发回重审或改判的案件,以及审判监督程序启动后,审判结果被再审程序所改变的案件列为错案;而对做出错案判决的法官,追责方式主要包括:通报批评,扣发奖金、工资,在一定时间内剥夺评选先进、晋升资格,一年内错案累计超过一定数量的法官不得再参加案件审判等。

1998年9月,最高人民法院公布了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》(以下简称《办法》)和《人民法院审判纪律处分办法(试行)》,以此作为全国人民法院系统违法审判责任追究的基本规范。

在这个框架下,一些办过错案的法官被依法追责。2010年,有媒体报道,当年审理“赵作海案”的三名法官已经停职接受调查。轰动一时的河南农民时建锋偷逃368万元过路费一案,河南平顶山中院主审法官娄彦伟被免职、调离审判岗位,该院刑一庭庭长侯晓宏被免职,主管副院长任建军被停职检查,院长郭保振被诫勉谈话。理由是法院在审理此案时,“存在审查不细、把关不严等问题”。

《办法》中绝大多数追责条款是从程序和执行两方面对法官承担责任的范围进行规定,而对实体错案的追究范围只作了原则性规定,并列举了法官不承担实体错案责任的几种情况。但实践中,很多地方还是突破了最高院《办法》的规定,强调对实体错案的追究。在贯彻实施时,各地法院也各自为政,并层层加码。

河南南阳西峡县法院一名工作人员撰文透露,2008至2011年间,该市两级法院因为案件审判问题受到处理的法官229人次,其中通报批评178人次,警告29人次,记过和记大过16人次,调离审判岗位4人次,被追究刑事责任2人次。

该文还提及,对法官追责范围的扩大导致部分法官不堪重压而辞职,也有一些法官主动要求调离审判岗位,到办案压力相对较小的行政、后勤等事务性部门工作。

这使得旨在监督法官、确保办案质量的错案追究制度从实施之日起,就带来了更大的负面影响。“导致法官缩手缩脚,不敢按照自己的意思去判决,而依赖于所谓的请示、汇报。”中国社会科学院法学研究所教授刘仁文说。

错案责任追究制度的另外一个消极作用,是让上级法院在事实上控制了下级法院,两审终审制度在本质上被合二为一。

“上一级法院的法官们,在没有这项制度以前,认为案子判得不对他就改,判得不清他就发回去,但有了错案追究制度后,他们反倒不能不顾及同行的利益了。”一位业内人士就这种微妙关系撰文称,那些想要犯错的法官早早就到上级法院那里沟通去了;那些不想犯错的人,为了尽量少出错,能拖就拖,能调解就调解,在这当中还要竖起耳朵打听上级法院的消息,猜测他们将来会怎么看这个案子。

基层法官呼吁“阳光审案”

错案责任追究制度在实施中暴露出种种缺陷,使其在很多地方逐渐被弃用。部分法院在原有制度基础上进行改良,推行案件质量评查制度。如重庆合川区法院2004年开始全面推行严格的案件质量评查制度,因为裁判文书出现错别字,该法院6名法官受到纪律和经济方面的双重处罚。遗憾的是,这些改良的基点还是以案件实体错误作为评定不合格案件的主要标准。

2005年,北京市第一中级人民法院全国率先取消了错案责任追究制度,以“法官不规范行为认定”制度代之。这意味着,评判法官的依据,不再是其审判结果是否被上级法院否定,而是在审判过程中是否存在不当、违法行为。

“司法错误是不可避免的,但有些错误可以原谅,有一些则不可以原谅,所以要对司法错误做区分。司法人员受贿或者出于其他私利枉法裁判的,要追究刑事责任,对非刑事责任的责任,则要非常谨慎。但如果错误在一个法官身上出现的频率过高,他的能力、职业道德也应受到怀疑,对这种情况,也应建立相应的责任机制。”人民大学教授陈卫东认为,建立健全执法过错责任追究制度,就应对什么是执法过错、如何追究责任有操作性很强的规定。

在中国大陆当前的审判制度下,一个案件的有关责任人除了审判员之外,往往还有合议庭、庭长、主管院长,甚至审判委员会。“过去我们总是觉得,现在法官腐败很严重,如果没有审判委员会的制约,是不是会更加严重?但这样的一种工作机制,又不符合发现案件真相的规律,所以改革还是要从集体负责到法官个人负责。但另一方面,随着加强法官的独立,就必须加强对他的监督。”刘仁文说。

1998年的《办法》试图对各主体责任进行划分,如规定审判委员会委员讨论案件时,故意违反法律规定或者歪曲事实、曲解法律,导致决定错误的,由导致错误决定的人员承担责任;审判委员会主持人违反民主集中制原则导致审判委员会决定错误的,由主持人承担责任等。但执行中往往走了样。

最典型的例子是,2003年,洛阳中院法官李慧娟在审理一起种子案时,在判决书中写道:“《河南省农作物种子管理条例》作为法律阶位较低的地方性法规,其与《种子法》相冲突的条文自然无效。”当地人大认为判决违法,李慧娟最终被撤销审判长职务,免去助审员资格。暂且不论围绕判决书的争议,但其确是经过洛阳中院的审委会研究并按审委会决议而草拟的,最后审委会却未对此承担责任。

对法院外部因素的干预,刘仁文认为有赖于司法制度的改善,真正实现司法独立。“像佘祥林案、赵作海案,是政法委协调的结果。现在各个方面打招呼的特别多,或者领导,或者批条子,法官有很大压力。”他说,这些问题不是靠简单地追究哪个法官的责任可以解决的,而应做一些更好的制度设计。

也有法律界人士表示,治理司法腐败需要在人大层面设立专门的委员会,以查处、罢免行为不当的法官;有必要修订现行的《法院组织法》和《法官法》,在法律层面上明确法官的专业行为准则、法律职业伦理,以及有权监督和查处法官的主体。

以上问题不解决,大陆司法难以真正独立。王胜俊大法官提出的过错追责,究竟如何落实,怎样运行,能否真正发挥作用,还有待进一步观察。

(凤凰周刊)