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郑永年:中国动车事故的制度反思

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作者郑永年为新加坡国大东亚所所长。

从反思的角度,人们至少需要讨论两个问题。第一,为什么总是发生类似的严重事件?第二,民众为什么会如此愤怒?现在的情形在很大程度上体现为愤怒有余,反思不足。愤怒不可避免,但愤怒不能是为了愤怒而愤怒,而应当是为了以后不再发生类似的事件。在愤怒之下,大家都想知道事情的真相,到底发生了什么?

无论是总统制还是内阁制,都是政治责任制度,总统或者总理可以要其所任命的官员担负政治责任,也必须为各种发生的事情担负最终的责任。但中国不可能。中国并没有内阁制度。在国务院系统,总理没有权力任命部长,也没有权力来解雇部长。很简单,因为部长的任命是党的事情,是党选拔部长,而总理只有接受。

体制必须开放。有开放,才会有透明,才会不断地发现问题,不断地释放出社会的不满和愤怒情绪,这样不至于有朝一日,民怨全面总爆发,演变成严重的政治问题。

浙江温州动车追尾事故发生之后,中国社会对此的方方面面、不同形式的反应所释放出来的信息既令人惊讶,也令人深思。实际上,诸如此类的事故在中国层出不穷,就在动车追尾事故前后,全国各地也发生了诸如公路交通伤亡事故以及泥石流导致生命死亡事故,但都没有像动车追尾事故一样激起社会如此大的反应。全社会范围对动车事故,可以说是处于一种“众怒”状态。

动车追尾事件的政治重要性,不仅仅是因为其引起了全民的关注和参与,更为重要的是官方对此的反应,央视、政府一些部门内部也发出了不同的声音。因为此次事件涉及到中央、铁道部、地方政府以及相关宣传部门,不同部门发出不同的声音很容易让人理解。不过,对如何处理问题的看法及其对处理问题的方式的评介的不同,则让人感觉到体制内部也存在着深刻的矛盾。社会对体制内部矛盾的认知,无疑加剧了社会声音的扩展,因为这使社会感觉到他们的声音是有用的,有可能促使有关部门对现状作出改革。

新媒体的广泛使用使得民众的愤怒以最快的速度上升,并且是一波接着一波。事故一发生,消息最先出现在网络上,而之后官方渠道的消息发布尽管也紧追,但总是难以跟上网络的速度。官方媒体的被动落后状态,也成了民众不满的另外一个原因。

从反思的角度,人们至少需要讨论两个问题。第一,为什么总是发生类似的严重事件?第二,民众为什么会如此愤怒?现在的情形在很大程度上体现为愤怒有余,反思不足。愤怒不可避免,但愤怒不能是为了愤怒而愤怒,而应当是为了以后不再发生类似的事件。在愤怒之下,大家都想知道事情的真相,到底发生了什么?

技术因素首先提了出来。技术原因很重要。如果从技术的角度看,任何事情的发生都有其概率。包括中国在内的世界各国,每天都有很多事故因为技术原因而发生。而正因为是技术原因,很多事情并没有导致民众的过度愤怒。动车事故导致了那么强烈的民众的愤怒,肯定是超出了技术原因。人们的目光于是就转向了技术背后的中国发展模式,那就是“大跃进”式的铁路发展。“大跃进”式的发展,使得中国的铁路部门的产品“快”而“差”。

不过,如果把中国放在东亚发展模式里面,其实速度并不能说明问题。在中国之前,东亚社会的建设,先是日本,而后是“四小龙”,同样也取得了高速的发展奇迹。日本1945年战败,1964年就发展出了高铁,但此后从未发生过像中国那样的事故。其它方面的发展也是如此。既快又好或者既好又快,是很多东亚社会发展的特色和经验。实际上,在很多方面,中国的发展速度远远比不上其它东亚社会。例如,在日本和“四小龙”,这些经济体花了20来年就发展出一个庞大的中产阶级。但中国发展了30多年了,中产阶级还是很小。因此,和“技术论”一样,“速度论”同样看不到事情的本质。

问题出在制度的缺陷

类似动车追尾事件具有更深层次的制度根源,而这一事故能够激发出如此广泛和激烈的社会反应,也主要是因为制度根源。要找到制度根源,才能做制度的改进,才能避免类似的情况再发生。从制度的视角来看,至少可以从如下几个方面来反思中国的制度缺陷。

首先是发展模式问题。问题并不仅仅在于速度,更多的在于发展模式。在中国领导层面,对这一点实际上已经很明了。这些年来,执政高层一直在呼吁中国发展模式的转型,也提出了各方面的建设要从“快而好”转型成为“好而快”。但很显然,这个转型并没有发生。整个铁道行业发展的“快”有目共睹,但好不好,这些年来发生了那么多的事故很能说明问题。当然,其他行业也都存在着类似的问题,只是表现方式不同而已。

那么,为什么不能得到转型呢?这就涉及到中国的发展模式能不能转型的问题。中国的发展模式的主要特点是国家动员型体制(或者国家资本主义体制,这一点本栏曾经专门论述过),这既不同于西方的社会市场动员型体制,也不同于日本、“四小龙”等所奉行的战略资本主义体制,即国家扶助私营企业的发展模式。无论是西方模式还是日本、“四小龙”模式,任何产品都必须经过市场的检验。无论是质量还是安全,都必须得到消费者的认可和接受,否则,企业就很难生存下去。但是国家动员模式则不同。尽管改革开放之后,中国也接受了市场经济原则,但国有部门所生产的产品,接受市场检验的程度远较前两者低。在一些领域,国家动员模式甚至可以逃避市场检验。这尤其表现在中国的国有企业,包括铁道部门,它们是依靠垄断(政治和行政权力)来生存和发展。处于垄断地位,它们不用考量顾客的需求。在市场经济下,顾客的需求决定供应;而在中国的国企部门,是企业的供应决定顾客的需求,不管喜欢与否,顾客必须接受。

这种市场和国家之间没有边界的制度,也产生了“左手规制右手”的情况,更加致使产品的质量发生问题。无论在西方还是在日本和“四小龙”,在市场和政府之间都具有分界线(当然西方和日本、“四小龙”这条线处于不用的地方),政府本身并不拥有庞大的企业部门,因此,可以通过各种方式来规制企业。但在中国,因为不存在这条分界线,政府就是企业,企业就是政府,政府因此没有任何有效的办法来规制企业。在铁道领域,没有有效的规制,数量和速度而不是质量和安全往往成为重要的追求目标。

“一把手”专制导致腐败

其次是国有部门的开放性问题。这也是体制问题。很多年来,国有企业在垄断性在增加的同时,其封闭性也越来越甚。封闭性在国有部门是个普遍现象,但铁道部尤其如此。这次事件发生之后,人们遽然发现铁道系统的内部利益链条。干部官员大都从内部产生,利益在内部分配。这个庞大的利益网的存在有效阻止了人才的流通,尤其是外面的人才进不了这个系统。一旦这个系统形成了自我再生产的机制,什么样的问题都会发生。同时,这个庞大的利益网络使得其有巨大的能力抵御外在的压力。很显然,不仅是铁道部门,在很多国有部门领域,执政者面临着“过大而不能倒”的困境。封闭而庞大的既得利益,往往可以挟持国家政权。

其三是中国行政体制中的“一把手”问题。在中国,越高层,党内民主的程度就越高。因为高层实行集体领导,任何一个领导人都难以进行“个人专制”。但到了部门和地方各级政府,情况就不同了。在这里,党内民主还是一个陌生词。“一把手专制”现象仍然普遍存在。“一把手”专制导致一把手腐败,这已经是中国政治的铁律。并且腐败不仅仅是“一把手”个人的事情,而且往往是几个人甚至是集体性腐败。从经验现象看,“一把手”可以在短短几年时间内,通过任命官员等方式形成一个利益网络。很容易理解,“一把手”所任命的官员也往往卷入“一把手”的腐败之中。这些年来,铁道部在这方面表现得淋漓尽致。

其四是人事管理体制问题。这涉及到中国总体行政甚至政治体制问题。中国不仅党政不分,而且政治和行政也不分。在发展比较完善的国家,政治官员和公务员体制是两种不同并且是分离的体制,就是说政治官员和公务员的产生办法不同。像部长等政治官员是政治任命的,而公务员则是不受政治的影响,就是平常所说的公务员中立制度。公务员中立的制度,主要是保障体系运作的连续和稳定性,不受政治官员的变化的影响。但是中国政治官员和公务员不分,不存在公务员中立的制度。这就产生了一个严重的问题:一旦当政治官员(往往是“一把手”)出了问题,就会立刻影响到整个体系的运作。因为“一把手”在建立这个体系过程中扮演了主要的角色,一旦“一把手”出了问题,其所建立起来的体系就要进行大量的人事变动,这必然导致精神涣散,人心惶惶,很多人都等待着自己会被如何处置。同时,新调入岗位的人往往缺少行政经验,不能马上学会驾驭体制的运作。人员大量不够也往往是这个过程的一部分。这就出现了一个巨大的管理鸿沟。这方面,这次铁道部也表现得非常明显。很多事情的发生和“一把手”下台之后各方面管理层的变化有关联。

其五,事件也在一定程度上体现了党政不分所造成的政治责任不明确的弊端。严格说来,中国很难形成一个有效的政治责任制度。无论是总统制还是内阁制,都是政治责任制度,总统或者总理可以要其所任命的官员担负政治责任,也必须为各种发生的事情担负最终的责任。但中国不可能。中国并没有内阁制度。在国务院系统,总理没有权力任命部长,也没有权力来解雇部长。很简单,因为部长的任命是党的事情,是党选拔部长,而总理只有接受。表现在铁道部,尽管这些年来出了那么多的问题,但总理并没有权力来任免部长。这就使得问题一而再、再而三地拖下去,造成最后的恶果。而任何一位部长的变动,似乎要通过非常复杂的政治运作来进行。这就导致了中国的制度表面上高度集中,但没有任何行政效率,更不能形成政治责任制度。

中国社会对动车事故的愤怒高潮似乎已经过去,但动车事故的故事还远远没有结束。对事件作科学的调查,追求责任,体现基本的社会正义,对受害者有个交待,这些事情都在进行,也非常重要。不过,从长远看,重要的是要减少和尽可能避免类似的事故发生。要达到这个目标,技术的改进当然非常重要,但同样重要的是制度的改进。没有一个好的制度,最好的技术也会导致悲剧的重演。反之,有了好的制度,就会最大可能地减少技术的局限性。很显然,在中国,制度比技术更为重要,尤其对铁道部门来说尤其这样,因为在这个部门,各种技术都已经相当成熟。

这次事故也同样释放出了重要的政治信息,那就是体制开放问题,包括政府和国有部门。今天的中国,“事件性泄愤”越来越普遍,就是社会成员寻找各种事件来表达自己各方面的不满。因为体制的封闭性,这种事件必然越来越多。这表明,社会表达愤怒的机会也会越来越多。借助于新媒体等工具,社会对某一具体事件的愤怒很容易变形,转变成为对总体体制的不满,从而构成政治挑战。这一点这次也表现得相当清楚。体制必须开放。有开放,才会有透明,才会不断地发现问题,不断地释放出社会的不满和愤怒情绪,这样不至于有朝一日,民怨全面总爆发,演变成严重的政治问题。

(联合早报网)