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信力建:集体领导=无人负责?

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信力建,信孚教育集团董事长,21世纪教育研究院理事。

我们这种上台“独裁”、决策“民主”的体制,或许就是象“7.23”这样重大撞车事件找不到责任人的原因所在。

“7.23”撞车事件发生至今已经十多天了,遇难者家属的哭泣,社会舆论的拷问都指向一个核心问题:如此惨绝人寰的一次人为事故,究竟该谁负责?可是却至今没有一个明确的答案,也许永远没有这个答案。于是有人调侃:此次事故,党没错,政府没错,铁道部没错。老天有错——不该打雷,乘车的人有错——不该相信专家中国高铁不会追尾的鬼话。所以出现这样的情形,最根本原因是我们所谓“集体领导”体制。

我们国家从中央政治局的九大常委到地方各级政府,实行的都是所谓“集体领导”,所谓“集体领导”按官方定义,是指“凡属方针政策性的大事,凡属全局性的问题,凡属重要干部的推荐、任免和奖惩,都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,由党的委员会集体讨论作出决定。党的委员会成员要根据集体的决定和分工,切实履行自己的职责;同时要关心全局工作,积极参与集体领导。对于应当经集体讨论决定的事项而未经集体讨论,也未征求其他成员意见,由个人或少数人决定的,除遇紧急情况外,应当区别情况追究主要责任人的责任。党的各级领导班子成员不遵守、不执行集体的决定,或未能按照集体的决定和分工履行自己的职责,给工作造成损失的,应当追究责任。”据说,这样的体制有利于避免独裁——所谓大家说了算,一人说了不算。

然而,事实上,除学术性、评判性的委员会组织外,任何一个事业型(经济的,或非经济的)组织,都必然有一个对组织负责的作为自然人的责任人。这个责任人,在其任职期间,根据组织既定的目标进行创造性的工作。这既是组织效率的要求,也是维护和确保组织“所有人”利益不受到根本损害的要求。这个责任人,在其任职期间,应能按自己的想法对组织的重要问题进行拍板,并对组织的所有问题负责。当然,这个负责人应是组织按定规则选任的,其行为应受到组织的监督,其决策应合乎组织既定目标,并承担决策后果,若决策后果危害组织根本利益,或其行为违反组织规则,则可按一定程序免除其职务。

相反,如果什么事都“集体领导”,没有一个人出头决策并因而负起决策带来的相应后果,那结果就只能象“7.23”撞车事件一样:事故之后,无人可负责,无人能负责——集体领导嘛,谁又会去顶这原本就不好顶的大缸?要之,集体领导要么是无人领导,比如对棘手问题,或有可能损害个人名利的困难问题,谁都不愿意表态,谁不愿意去解决,都想推脱责任,甚至站在旁边看那些敢于出头人的笑话,期待别人失败后他来收拾残局;要么是谁都是领导,对于有利益的事,大家都想干,都争着干,各按各的想法干。

必须看到,集体领导会导致权威的流失,从而也是中央政府权威的流失。中国现在的情况在很多方面体现出传统的“统而不治”的特点,包括中央和地方之间、国家和社会之间、政府和人民之间等等。“统而不治”必然会导致危机的。集体领导体制下会导致的集体不负责任的结果.同一层级的领导人互相制约,自己不做事情,也不让他人做事情,结果是谁也做不了事情,谁也不负责任。这里的关键在于集体领导是权力制而不是责任制。集体领导,重大问题由集体讨论决定,结果由集体承担。集体领导说明集体有很大权力,集体领导的权力是由每个集体成员的权力构成的。也就是说每个领导集体成员都有权力。但是,集体领导的责任是由集体承担的,责任不可能落实到个人头上。常言道;法不责众。所以,一旦集体决定出错,责任也不可能由哪个个人承担;即便是有人承担,也不可能承担全部责任;特别是在本地方范围内,都是在地方党委的统一领导下,很容易形成“内部事务”,从而大事化小,小事化了,不了了之。

这样,即使党组织和政府部门在特殊和个别情况下违法违规了,但由于是集体领导,责任由集体来承担。虽然说政府是首长负责制,责任可以落实到人,但是,地方政府都是在同级地方党委的直接领导下,地方政府的首长一般都是地方党委的二把手,地方政府实际上也是集体领导。普通官员做的事情如果是部门领导同意或默许的,其结果也是集体领导的。这样法律法规就不可能直接制约党员干部和政府官员,首先是党纪处分,其次是政纪处分,最后才是法律制裁。这就形成了大事化小,小事化了,不了了之;这就出现了“上有政策,下有对策”;这就有了个别官员违法违规而最终得不到法律制裁的事实,从而不能有效遏制腐败现象的滋生蔓延。这就是集体领导体制存在的弊端!

在这种体制下,中央和地方的重大事情安排和官员任免都是地方党委“集体讨论,集体决定”的。集体是个“众”的概念,常言道;法不责众。再这说,“集体领导”不是自然人和社会法人,不能承担法律责任。所以,“集体领导”不受法律法规制约和监督;不受国家监督机关制约和监督;不受社会公众和舆论的制约和监督。在决策方面,即便是某个领导的个人意见,最后也要走“集体讨论,集体决定”的形式。在用人方面,即便是党委书记和管干部的副书记有“初使提名权”,最后也要走“集体讨论,集体决定”的形式。不管是什么人的决定,一旦用“集体讨论,集体决定”的形式确定下来,这个决定就变成了不受制约和监督的权力。

不妨对比一下美国,在美国,虽然领导人是按“美式民主”选举的,然而一旦新的领导人确定后,实行的就是与个人独裁相似的个人负责制。这种个人负责制效率很高,但由于有监督制约机制,这个独裁领导就不能乱来,而且若犯了众怒,还会被中途拉下马。当然,在实行这种上台民主,执政独裁的体制时,领导也有一套专业班子给他当参谋。甚至,一个二百五的戏子也被开玩笑式选为领导人,且一连干了两届。结果,还干得真不懒。甚至被评为历上十大最佳领导,其原因就是有专业性极强的参谋。

我们这种上台“独裁”、决策“民主”的体制,或许就是象“7.23”这样重大撞车事件找不到责任人的原因所在。

(中国选举与治理网首发)