Central European News in Chinese – 中欧与世界新闻 – 中欧社

张千帆:让改革越改越好

p110810102

从戊戌变法以来,我们已经做了太多次的看客,就好像电影院的观众,眼睁睁看着银幕上的坏人举起枪瞄准了好人,但是我们却无能为力,任凭坏人杀了好人,因为我们根本不在舞台上。这就是中国悲剧的根源。中国的权力斗争从来就是执政者内部的宫廷斗争,宫廷斗争的结果是什么?结果就是劣币驱除良币。既得利益集团掌握了国家机器,镇压执政集团内部少数愿意为人民谋利的改革者。只有从根本上改变这种状态,使执政者内部的权力斗争能够和人民利益联系起来,使人民成为党内斗争的评判者,对于为民谋利的良性改革鼓掌激励,对于为官牟利的恶性“改革”同声谴责,这样才能从根本上扭转越改越糟的趋势。

在中国做事情虽然很难,但如果真正想做的话还是有很多事情可以做。我们要充分利用有限的机会,维护我们自己的利益。党内的开明人士也应该有足够智慧和勇气利用人民的力量,增强自己的道德底气和执政基础。现在似乎只有重庆的领导懂得利用舆论大量造势,为什么广东、上海或其它自由开放一点的地方不能往健康点的方向造点势呢?今后党内分歧需要更加公开化、制度化、规则化,但是这一切都只有在人民自己有觉悟、有要求、有压力的情况下才有可能,光是把期望寄托在某个最高领导人身上是不可能的。历史表明中国没有这么幸运。

只有人民亲自参与了,改革才可能越改越好。

今年是辛亥革命百年。本来戊戌变法要推行宪政,结果因为触动满清既得利益失败了。慈禧从后台转入前台直接听政,但是宪政改革因为各方压力继续进行。然而,在既得利益层层阻扰下,满清改良越改越糟,最后民怨沸腾、风声鹤唳,等清朝统治者不得不真心改革也为时已晚;改革屡战屡败,终于流变为革命。那个年代中国内外交困、阴差阳错,一次革命又引发二次革命,王国维“以共和始、以共产终”一语成谶。百年革命延绵不断,却并没有给中国带来宪政。1949年,国民党战败退居台湾,38年之后才重新仿行宪政。大陆则直到今天仍陷于“有宪法而无宪政”的困境。百年革命史揭示了中国宪政的基本困局:革命不是办法,而改革又困顿难行;革命与改革周而复始,宪政却遥遥无期。

过去三十多年,中国一直在改革。改革之路走得怎么样?以后往哪儿走、怎么走?这些问题需要思考。改革起步的时候刚经历过“文革”,国家的状况很糟糕,改革起点很低,所以改革自然显得越改越好,以至不少经济学家以为这是“中国奇迹”。但是当改革进入一定的阶段,尤其是在取得一定成就之后,就会出现某种意义上的矛盾;再往下改,就不一定就改得好了,反而可能会越改越糟。其实我今晚大部分时间会花在论证改革为什么会越改越糟,甚至必然会越改越糟。这是一个可以论证的学术问题。至于如何让改革越改越好,则更多的是一个政策性话题,而不是一个学术话题。所以我大部分讲的将是改革的趋向,最后和大家一起探讨如何使改革越改越好。

一、改革好得很还是糟得很?

首先,什么是改革的好或糟?这个问题要回答并不难。任何合法的、正当的改革或政府创新都必须以人民的利益为基本目标。人民是谁?人民就是大多数人。如果通过改革,我们中国14亿人中的大多数都受益了,那说明改革就是好的。好的改革必然会促进人们的利益,而糟的改革就会损害人民的利益,所以评价改革的最高标准当然是人民或者说是大多数人的利益。虽然利益是一种价值判断,但是这种价值判断在某种程度上是可以被实体化的;大多数人的利益这个标准其实是比较客观的。

改革这么多年,到底是好的还是糟的?这个判断比较复杂一些,不能一概而论,而要把改革分为阶段。改革可以分为两个阶段:第一阶段是从78年到89年,后一阶段就是后来的二十年。前一阶段时间看上去改革是越改越好,但是随着利益冲突不断加剧,尤其是人民的利益和官员的利益冲突不断加剧,最后触发了八九事件。这是因为社会上已经有太多腐败,记得当时称之为“官倒”,也就是价格双轨制,当时掌握权力的人可以从一种价格体系到另一种价格体系倒来倒去赚钱。其实从今天看来,“官倒”根本不算什么,但是当时我们的社会还是理想的、比较朴素的,不能容忍这种腐败,所以人民的抗议声是很强的。这种冲突加剧之后导致了后来的八九事件。

至于改革后二十年到底是好还是糟,要看对谁而言。对官员,我认为是很好,当然北大也有教授语出惊人,说改革最大的利益受损群体是官员。如果在今天做一个调查,包括官员自己作为调查,改革三十年尤其是后二十年对谁最有利?我想得到的结论显然是官员是最有利的,当然还有少数的暴发户,比如煤老板;这些人能够接近权力资源,从中获得更多的利益。但这些人的命运其实也掌握在官手中,他们需要把这些官员搞定。对于官员和少数暴发户而言,改革是非常好的。

对老百姓来说也要一分为二:表面上是好,真实的则未必好。好在哪?好在首先经济迅速增长,大家有目共睹的,没有谁能够否认,即便是整个GDP统计数据掺有大量水分,但是没有人否定它在增长,而且高速增长。高速增长的来源是基础设施大规模的修建,公路、铁路、楼房,确实人民的收入和消费水平在不断提高。当然这个可能在数据上有一些争议,比如多数的收入也是在增长,但是扣除通胀后实际增长多少?但是至少从一个宏观的角度来看,收入和消费水平的提高是没有争议的。在我小的时候家里确实没有什么东西,冰箱、洗衣机、电视机都没有,当时电视机还是黑白的,而且我上大学的时候在小区里都没有,有的只是少数无线电爱好者自己装的。此后没过几年,这些设备都有了,给生活带来了极大便利。法治上,立法体系初步形成。据说我们今年要形成社会主义法律体系,无论按照什么标准或有没有达到初步形成,但是立法在这三十年当中制定得非常快,法制理念也是越来越普及。这是不可否认的事实。

但是这些表面繁荣并不意味着我们实际上进步了那么多,某些方面可能还退步了,尤其是我们经济总量的增长没有带来人民幸福指数的提高,在某种意义上可能还有所降低。当然这不能一概而论,不能纯粹以这个为指标,很难用一个指标衡量和概括改革的全部:到底什么是幸福指数?我刚去过印度,印度有些地方很穷,但当地的人们似乎还是很快乐的。这是为什么奥巴马在印尼讲演时说,没有自由的繁荣是另一种形式的贫困。为什么我们经济在高速发展,幸福指数没有显著提高?包括现在这种环境,条件要比八十年代我做学生的时候要好得多。当时的环境相当差,家里都没有独立卫生间,这在现在是很难想像的,但当时觉得没有什么。所以在这方面人有一种适应性,人对于生存环境的感觉有一种巨大的弹性。幸福指数也许比较主观,但是毕竟是我们需要重视的一个东西,如果在客观指标上不断增长,但是没有给人民带来更多的幸福,那这个增长是为了什么、为了谁呢?

我们可以看到不单是幸福指数的问题,社会资源、收入和职位分配存在不公,收入增长赶不上物价和房价的增长。衡量这些方面也是有多个指标,住房的质量显然和以前不能同日而语。近年来住房的质量得到提高,但是房价确实长得惊人。为什么房价会提高呢?原因没有搞清楚,而且我们平时抱怨都是大城市的情况,全国我相信是一个更复杂的故事。大城市确实造成了大量的“蚁族”、“鼠族”,我不知道“鼠族”是什么,总之大学毕业大家对房子还是望而却步。这确实是会改变民族性格的一种东西,因为人往往穷的时候,尤其大家都穷,我们对自己的生活预期并不高,没房就没房,大家都没房。国家主席也没房,他住在中南海,中南海是他的吗?不是他的。他卸任后还是要搬出来的。现在不一样了。如果你大学毕业了没有自己一套房子的话,跟同学们聚会的时候面子上也会过不去。这样大家就拼命的去干活、挣钱,对于身外之事,像改革、宪政这样的事情不会关心那么多。跟八十年代相比,大家对这类问题的关心反而更少,因为有房子、学费、医疗多座大山压在我们头上,让我们感觉不到生活的幸福或乐趣。

社会危机此起彼伏,以前这些信息可以被控制在中南海内,现在因为互联网的发展,大家每天也都能看到。征地拆迁产生了太多的悲剧,构成了现在社会稳定的重要隐患;重复建设造成巨大的资源浪费,据说楼房平均寿命只有30年,北京的某个副市长说北京房子一半都要在今天20年拆掉。这一拆一建造成巨大的资源浪费、环境污染。如果这种趋势持续下去,中国社会的可持续发展将面对非常严峻的挑战。我们本来人就多,人均资源非常有限,而分配又极为不公。现在正在搞“十二五”规划,其中提出要解决收入分配的问题。其实收入分配要做到需要巨大的国家能力,中国根本没有这种能力,欧美发达国家都没有能力谈论收入分配,而只能保证收入过低的人群在生活上没有基本困难,给他提供廉租房、食品券补贴、义务教育,满足他的基本需要。这就是基本社会福利,但即使这些国家也无法保证能够最穷跟最富的收入差距不能超过百分之多少。我不知道为什么中央在自己能力执行有限的情况下,不断把控制房价、解决收入不公这些不切实际的目标提出来。

即便这些问题都不谈,光是说我们中国今后生存的物质环境,我就觉得非常令人担忧。蔡定剑老师曾经说过“宪政是我们这代人的使命”,我对这个问题的表达是中国宪政必须在这代人得到解决,倒不是说舍我其谁、只争朝夕,而是这个问题解决不了的话,中国人将面临基本生存危机。也许我看的过分悲观,但是我确实觉得如果宪政得不到解决,最后危及不是社会不公这些供哲学家、思想家、法学家消费的东西,而是我们每个人的实际生存,用毛泽东的话说,就是我们将被“开除球籍”——不是哪个帝国主义又要来侵略我们,而是我们会被自己的制度造成种种恶果“开除球籍”。

在法治方面,法律体系总体上越来越好了。立法有些规定存在不到位或者超前的问题,但是总的来说肯定比以前越来越好,不少立法规定了很先进的理念,但问题是这些良好的法律得不到落实。中国法治改革的规律是良法难落实,恶法则落实起来尤其快,所以说这也是表面上好,但实际上可能即使不是越来越糟,也远不是如立法表面显得那么漂亮。最近《代表法》的修改显示,个别法律的修改不进反而。目前这只是少数现象,不知道以后会不会成为一种趋势。从《代表法》的修改来看,今后可能连这个门面都维持不住,最后在恶势力的主导连法律法规都越改越糟。

越来越糟的另一个表现是行政权得不到有效约束,公权滥用、贪污腐败日趋严重,司法不公仍然普遍存在,没有得到根本的改善。司法改革十年之前满怀希望,十年之后不能说一点改善没有,比如说至少有一个统一的司法考试,这是一个进步,但是改善很有限,大都也局限于表面。司法人员外观得到改善,看上去更像一个法官了,脱了军装大盖帽,穿上了法袍……但是法院和法官还是和以前一样不独立,而且近年来甚至连不断进步的司法观念都有所倒退。十年之后,我们走到了一个方向不明的十字路口。我们已经不再期待实质性的进步,只是希望不退步就可以了。到十八大之后会不会有进步,我看也很难说,要看到底谁在主管政法口,人不对的话很可能还会进一步退步。

改革为什么会更糟?为什么会更好?关键是看主导改革的力量是谁。这个问题也很简单,任何人都是理性的,都首先做对自己有利的事情。因此,谁主导改革,改革就对谁有利,这是一个很清楚的道理。什么是好的改革?我刚才说了好的改革对人民有利,那么对人民有利的改革怎么改?必须由人民自己来改。归根结底,只有人民主导的改革才能对人民有利,改革才能越改越好。如果由官员主导改革,那么改革肯定对官员更有利;官员主导改革,而人民不能通过制度去有效防范,他们就必然会滥用自己的权力,产生征地拆迁、贪污腐败等等。如果由官员主导,改革必然会被他们用来为自己牟利,这样的改革只能越改越糟。

二、越改越糟的制度根源

为什么我们会看到近几年的改革越走越糟?近几年看到的只是明显的迹象,倒退的根源却在二十年前就已埋下。三十年改革可以大致分为两个阶段,近二十年改革在本质上是和前十年是不一样的。为什么不一样?因为近二十年的改革恰恰是由政府官员主导的。如果要找一个明确的制度起点的话,那就是93年开始实行的干部考核体制。1992年邓小平南巡后,执行系统的干部考核制度,把官员的利益和改革的力度非常紧密地结合起来,尤其是使GDP成为评价地方官员政绩的主要指标。这主要是落实邓小平南巡的思想,大家知道邓小平说过“发展是硬道理”,他所谓的发展不是指的制度发展,而是指经济发展,经济发展才是硬道理;GDP上去了,工业上去了,国家实力更强了,应该说人民生活更好了,这才是真正的发展。所以GDP成为评价官员的一个最主要的标准。领导升迁至少要把GDP搞定,如果这个地方GDP不升反降,那么这个官就当不成了。

作为客观的经济数据,GDP确实和地区的经济发展程度以及人民生活水平是有关系的,但是这种关系并不是直接的。GDP只是一个数字,是衡量这个国家经济实力的一个指标。在一个经济自然发展的国家,GDP和人民的生活水平有密切的关联,可以说是一种比例关系。GDP涨10%,往往表现在人民的实际收入也涨10%,人民生活确实提高了。问题是一旦它成为中央衡量各级官员政绩的主要标准,这个GDP就成了畸形成长,不一定代表社会财富的增长。GDP看上去很客观的一个数字,很科学。科学发展观,GDP就是科学嘛,但是提高GDP的道道很多,农村的城市改造、城市翻修、改建,都可以增长GDP。所以我们看到各地基础设施建设上升得那么快。这个和我们生活有没有关系?有,譬如北京到上海高铁建成之后,交通便利了很多,这确实方便了人民的生活。但是我们还有许许多多的“发展”,有没有必要也那么快。在谈经济发展的时候,就说别的国家走了三四百年的路,我们要一二十年就走完;一谈到民主就反过来,别的国家几十年完成的事情,在我们国家可能要几百年甚至永远变不了,因为中国有中国的“国情”。拆迁、征地所有这些都对地方GDP有大贡献,当然也增加了地方财政和官员灰色收入。这种思维后果是美其名曰“发展”,但实际上是在扰乱正常的社会生活秩序和经济正常发展的规律,造成环境恶化、资源浪费以及大量的社会冲突和悲剧,成为中国社会稳定的最大威胁。我国的维稳费用正在不断增加,现在已经超过了国防军费,这本身也是一笔巨大的浪费。本来可以用这个钱去改善民生,但是现在不得不耗费巨大的成本,最后买单的还是人民自己。

因此,一旦动不动就拿GDP来说事,我们肯定会保证GDP掺很多水分,或者通过种种非正常手段去拉动GDP,把整个社会的资源耗费了,环境给污染了。最后一折合,我们很可能发现并没有增长,至少增长没那么显著。前几年一直吵着要出台一个“绿色GDP”,我看弄了半天这个指标也出不来,出来了很有可能绿色GDP不升反降,因为如果要治理环境污染的必然得投入巨大成本。也许环保局也想弄出一个绿色GDP,但是最后发现这个指标对于衡量中央政府的政绩是没有好处的,最后也就偃旗息鼓了。

所以GDP的增长未必等同于财富的增长,单纯的财富增长也未必等于幸福指数的增长。真正的增长应该在于人民生活水平的改善,而GDP则很可能社会畸形发展的代名词,最后通过征地、拆迁、乱收税费等各种手段,蜕变为各级官员为自己牟利的工具。没有哪个国家像我们这么喜欢征地拆迁,我们国家为什么有这么多的拆迁呢?是人民希望政府这么做吗?整个城市长年累月就像一个大工地,这是政府为人民服务吗?也许房子造好了,人民的居住也得到了改善,但首先它是在为自己服务,因为一旦有了工程,不但个人灰色收入得到保障,而且GDP也上去了,政绩就得到保障;“政绩工程”、“政绩工程”,政绩是要靠工程来支撑的。所以这些都是关系各级官员的利益,而不是直接的人民利益;也许和人民利益有关,但是这个关系未必是一种成比例的正向关系。即便人民没有得益,甚至在损害人民利益的时候,这样的改革也照样会进行下去。

为什么倒退的改革能继续进行?关键原因在于人民缺位,人民缺位必然导致改革倒退。这种倒退可以从很多具体制度上看出来。比如2001年的《城市拆迁条例》就是缺乏人民参与、没有广泛征求民意的体现。原先实行实物补偿,这种补偿总的来说比较实在,拆一间房子补你一间房子,现在慢慢逐渐回归这种做法,这样至少被拆迁户的基本生活得到保障,当然很有可能也还是利益受损,因为拆去的可能是市中心的房子,建的房子在北五环以外;原来上班只要步行十多分钟,现在变成坐地铁、坐公交每天一两个小时,这在北京是司空见惯的事情。拆迁现在改为货币补偿之后,争议就更大了,取消先安置、后拆迁的原则造成了很多的悲剧,直接导致了补偿不足和土地财政。社会与地方政府开发商不受控制的拆迁征地权力,形成一个根深蒂固的既得利益集团,造成了千家万户的焦虑、紧张和悲剧,2009年的唐福珍自焚事件就是一个例子。所以2001年的《城市拆迁条例》也许本身看起来并不那么可怕,但是一旦执行起来效果会显得非常可怕,原因就在这里。

再看94年的分税制改革。早年我们对分税制改革采取的也是比较正面的态度,因为它在制度上确实是重要改善。这么大的一个国家,只有一个中央税实在太简约、太集权了,实行不下去的。所以分税制改革在制度意义上是有必要的,但问题是最后的效果却是使得地方收入在总收入比例递减,中央收入占财政总收入递增。而且国家财政总收入占整个GDP每年增加,每年可以看到,我们今年财政收入增加了多少多少,增加的数字都是很惊人的,通常在10%和20%之间。我们的GDP增长数字本身已经很惊人了,而国家财政收入增长几乎是GDP增长的一倍。所以说分税制改革扭转了国退民进的趋势,开启了国进民退的时代。

最近看一看拆迁条例的修改,现在也遭到了地方政府的抵制。为什么抵制?一个重要原因是分税制改革导致地方的税收不足,不能满足地方的公共需要,所以地方政府对中央施加施压力,导致新条例迟迟不能出台。要有效防止唐福珍这样的血拆事件重演,必须大幅度削减土地财政,但这恰恰是目前地方财政的命根子。为什么地方政府如此依赖土地财政?根源还是1994年的分税制改革。这是一次良性的制度改革,但是却造成了恶性的分配后果,导致地方政府大兴土木、征地拆迁、同时压低补偿,通过各种手法向人民伸手。分税制改革在没有人民充分参与的情况下,不但没有强化地方税收,反而强化中央。我们的分税制改革当时是广受称赞,甚至有中国财政联邦主义的称号。联邦主义是什么?联邦主义强调地方自治,强化地方的实力,但是我们的分税制改革却恰好相反。它不是任何意义上的财政联邦主义,完全是财政中央主义。实际上如果没有人民参与,不仅是中央和地方的税收得不到合理分配,整个的国家税收都会成为一个问题,国家财政年年增长必然意味着过富民穷。据说十二五规划要减税,如果真的会实现当然是一个好事,但是我持一种怀疑观望态度,尤其是胡温新政以来,一度给我们带来太大的希望,产生了不切实际的错觉;我们今天要学会听国家领导人的话,必须听其言而观其行,看他实际上怎么做。我看税能否减下来还很难说,现在又吵着要征房产税。这是减税吗?明明是在增税嘛。

更重要的是,这个税被收上去之后,用在哪些名目上?我以前说过,在中国钱怎么收是个问题,但是小问题,钱怎么花才是大问题。中国各级政府财政总收入和发达国家相比不算多,但也不算少,而且我们还有财政预算之外的各种名额的收费,加上收益的话肯定超过十万亿元的巨额资金。不算贪污公款、流失到海外的那笔钱,这笔税究竟用到什么地方去了?如何分配?我们经常看到,这个国家该投入的地方没有投入,譬如社会保障很少。生活在中国社会,我想大家是没有谁会靠政府发的养老金生活。医疗保险则管小病,不管大病,真正需要的保险的时候保险不顶用。在我们中国是生不起病的,生一场病就能把你弄得倾家荡产,因为医疗保险不到位。我在加拿大访问,一个月交50加币,看病全管了,当然药还得自己掏;但是不管得了什么病,至少看病基本上自己不要花一分钱。孩子到这里上中小学也是完全免费的,真正实行“义务教育”。在我们国家如何呢?经常报道教育乱收费,其实即使正规的收费也很高。农民工的孩子进城打工,子女还不能就近入学,如果送到一般城市中学上学还得教“择校费”等各种昂贵费用。环境是越来越糟了,可见环境保护不得力,部分原因是没有为GDP污染支付足够的监督和治理成本。生产安全近几年有所改善,但是问题还是很多。食品卫生也是间歇性地爆发这样或那样的事故,像三鹿奶粉事件,表明我们的食品卫生监督投入严重不到位。事故发生后我们的政府做了什么?它不但没有为受害者提供足够的赔偿,反而禁止他们依法提出诉讼,每个孩子发2000元打发了事。这些受害者家庭出了这件事情,孩子终身得病,已经很倒霉了,最后还要为企业黑心和政府失职造成的后果终生买单。

所有这些都需要政府投入,为我们人民办实事,但是政府却没有做到,在食品卫生、环境保护、义务教育、社会保障等很多领域需要大量投入,但是我们看到没有足够的投资。大量的资金却被用在不该用的地方,譬如维稳、国防,这些都是我们落后的制度造成的成本。说实话,国家治理到这个份上,加上民族主义情绪空前高涨,大概今天没有哪个有理智的国家真的想从物理上侵略中国,南海等个别有争议地区除外。其实中国只要把制度改好,和世界强国的关系立刻得到改善,是不会面临真正的战争威胁的,目前新疆问题、西藏问题、台独问题主要是因为内部制度不当。只要制度设计得当,国家在国际国内长治久安,根本没有必要在国防投入那么高的军费,而且实际投入要比数字上体现的投入更多。投入的国防军费用到什么地方去了呢?这也很难说清。慈禧太后当年把军费拿去建了一座颐和园,我们现在都怪她老人家的腐败导致甲午战败的耻辱,其实当时这笔钱即便投入军事用途也很难说能打赢,至少她还给我们留下了一个颐和园吧,现在每年还能挣不少门票,造福后人。今天如果我们的军费都给军官贪污去了,他们会给我们留下什么呢?那就不是颐和园了,而是军队内部的分赃不均和官兵矛盾,今后酿成什么后果还很难说。所以完全是我们自己的制度缺失造成那么多的社会冲突、群体性事件,导致不得不大面积浪费钱。还有各种名目的“三公”腐败,包括最近北京东城区提出十二五规划五年期间花费五千万去洋挂职,就是派我们的公务员到美国、韩国去挂职一年。我最近写了一篇短文,说洋挂职纯粹就是换了一种方式的公费旅游,而且是更加潇洒和自由自在的旅游,因为一般的公费旅游只是一两周,现在却可以公费旅游一年时间。当然还有各式官员灰色收入,所有这些都是制度缺陷造成的问题黑洞,最后都得由我们人民买单。

即便对于这些公开的财政预算,比如说社会福利,你也很难弄清楚这些财政数字到底意味着什么。医疗开支真的用在医疗上了吗?普遍老百姓看病真的得益了吗?未必,很多钱都花在干部疗养上了,我们各级干部的花费是相当惊人的,而且不仅是在职的干部,还有大量的离退休干部。你们知道,我们的干部退休,待遇还在那儿;他们的待遇好,一个个都长寿得很,所以这个群体的数量越积越多,医疗费用也越来越高。我去台湾访问,那里的学者告诉我台湾的高官一退下来就得搬出政府公寓,什么公车、司机、保姆一切特殊待遇统统取消,和平民一样自食其力。去年夏天,德国宪政法院的前大法官来这里讲学,告诉我们他做大法官的时候是自己找公寓、自己开车上班。他至少相当于我们的部级干部吧,最高法院副院长级别,社会威望更不用说,但是这种待遇在我们这里是不可想像的。所以,我们账上显示的医疗费用有多少是流向了干部疗养、有多少真正用到老百姓身上?这是一个问题。很多农民得了大病之后只有在家等死,根本看不起病,为什么这些问题得不到解决呢?答案并不难找,因为我们的钱根本没有花在该花的地方。

所以人民为税收付出了,而且不止是一次,不仅通过正式纳税,还有各种收费,譬如教育收费,明明是义务教育,但还是各式变相收费(现在中央又承诺要改善,希望至少这个问题能收到一点效果)。老百姓把钱交上去了,政府就该包办养老啊、医疗啊、教育啊,但是它不管,人民不得不再次付出;退休以后你不能靠退休金,下岗工人得不到足够的救济,看病还得再次掏腰包,何况得的很多病并不是病人自己不慎或不幸造成,而是这个社会体制造成的。比如食品安全和环境污染主要是因为国家监管不力造成的,结石奶粉很大程度上是因为国家控制新闻媒体,使得它没有得到及时的曝光,造成结石婴儿灾难性的扩大化,最后得病了,政府还不让结石婴儿依靠正常的法律途径维权。

最后,没有人民参与,教育改革也必然是越改越糟。基础教育水平在全国千差万别,尤其是城乡之间可以说是天壤之别,即便进城打工的民工子女无法和城里的孩子分享同等质量的义务教育。这是非常危险的一件事情。我当然不是说城里的教育就好,现在城里孩子所受的教育就和吃饭一样,个个营养过剩,平时拼命复习啊、补习啊、奥数、英语……各种各样,从小学就开始。所以现代看来我发现自己也快变成一个左派愤青了,因为我开始也觉得“文革”的“好处”。我当然不是说“文革”好,我是说其实我只是赶上“文革”的尾巴,歪打正着得了最好的结果。“文革”鼓吹读书无用,整个国家都被荒废了,但是小学生能干什么?本来不就应该被“荒废”吗——吃吃、玩玩、长长身体?到了中学,打到了“四人帮”,也确实应该用功学习、准备高考了。但是现在的小孩实在是太不幸了,小学甚至幼儿园就面临那么大竞争压力。我送孩子上学,从来是亲自帮他背书包,因为怕他被压得长不高。相比之下,我们那个年代还是比较幸福的,那种教育方式还是比较健康的。所以你们知道为什么我“感谢”文革,实在不应该说这句话,但是不得已。这只能说我们现在这种教育体制太不合理,城市的孩子营养高度过剩,根本就没有必要折磨自己的孩子,小小年纪学了那么多数理化干吗呀?期望每个人都成爱因斯坦啊?我看中国人盼了半天诺贝尔,也没盼到个什么,最后闹出个诺贝尔和平奖,才不吭气了。

在农村则是另外一个极端,很多农村孩子连上学都困难。现在很多农村小学合并,很多孩子因为学校离家远不得不寄宿,不然每天可能都要步行10多里才能上学。这个寄宿可是一件很糟糕的事情,小孩子就是得跟父母在一起吗,不然成长过程中心理会受影响。农村孩子接受的教育质量也没法和城里孩子相比,城里是营养过剩,农村是营养不良。两极分化对于每一极都不健康,是不是?这样的教育能培养出什么样的孩子来呢?这些孩子可以说是这个国家未来的希望,是今后中国公民的主体,而义务教育这个阶段对于人的心智和道德发育是极其重要的。我并不觉得大学教育有那么重要,但是现在中国已经完全到了舍本求末的极端,似乎层次越高,教育越重要。其实恰恰相反。博士教育是最不重要的,本科教育要比这个博士教育重要得多,而中小学教育则比大学教育重要得多,因为他会影响整个人格发育。如果孩子在小学中学没有得到良好的教育,这样的孩子成长起来很可能会成为罪犯或心理不健全的人,将来我们中国社会变成什么样呢?很可能不是犯罪、杀人就是自杀、精神病,各种各样的事件层出不穷,现在已经能看出端倪了。因为基础教育极其重要,所以宪法明确规定国家有义务要保障基础教育,我想这义务并不难落实,中央首先要做到各地区的生均义务教育投入大致均等,尤其是城乡之间;无论是在什么地方,每一个孩子的教育开支必须要达到一定的水准,这笔钱必须由中央至少省一级统一划拨,这样中国的义务教育平等才有希望,但是目前离这个基本目标还相差很远。

再看大学招生,这是一个越改越糟的典型例子。我们都知道一个普遍现象,就是知名大学的农村学生比例年年下降,北京大学也不例外。为什么下降呢?我们大学招生也没有一个明确歧视农村孩子的考试政策,但是针对农村的歧视是变相的,因为我们实行的大学招生指标体制制造了地域歧视,歧视的重点对象恰恰是人口和考生基数大的农业省份。原先全国实行统一高考,地域歧视直接体现在录取考分上。2002年开始大规模实行“自主命题”,包括北京在内的一些发达省市采用自己的考卷,名义上是为了高考的地方“多元化”,据说这样湖南的高考作文就可以考曾国藩了。这简直是个笑话,怎么没说只有湖南的学生可以考毛泽东呢?曾国藩难道只是一个湖南人吗?难道北京的学生就不能考曾国藩吗?“自主命题”的真实的目的显然是为了地域歧视设置一个障眼法,因为失去统一标准之后考分没有可比性;北大录取北京考生的标准再低,也不好拿考分说事,因为考题不一样、标准不一样嘛。这样有没有歧视呢?好像变得不清不楚了,尽管歧视实际上丝毫没有改变。“自主命题”显然不是越改越好,而是越来越糟。它对于大学招生的平等非但没有半点好处,而且使得我们失去一个最重要的东西,那就是统一的衡量标准。先前是有一个统一标准的,那就是统一考试的考分;一所大学对各地考生采取不同的录取标准,用这个参照一比就比出来了。北大录取北京市的考生,要比录取其他地方的考生分数要低得多,他一看就看出来,现在则一眼看不出来,因为我们连这个标准都没有了,那你说这种改革到底是越改越好还是越改越糟呢?

“自主招生”改革也是这样。北大2009年开始实施的校长推荐制名义上是为了实行“精英教育”,实际上是加剧对不同地域乃至同一座城市内不同中学的歧视。我觉得我们中国社会很危险,因为一方面是民族主义高涨,另一方面是非常高度的精英化意识。现在都喜欢报北大,北大又是干嘛的呢?北大的目的好像不是培养一般学生,而是为了培养一两个偏才、怪才,就是和正常人不一样、平时吃饭都在想数学而忘了穿内裤的那些人。这些人也许能得个诺贝尔什么的,将来会为中国增光。我们的大学教育就和体育的奥运思维一样,好像就是为了培养篮球场上的姚明或田径场上的刘翔。尤其是北大这样的名牌大学不是为了普及性的教育,而纯粹是为了培养“尖子中的尖子”。北大似乎正在往这条路上走。为什么要自主招生呢?因为高考还不足以衡量人的各方面素质,会埋没了怪才、偏才。通过北大自己设置的考题,通过面试,能够更好地挖掘这些偏才怪才。前些时候,北大有十几个各个院系的领导联名向校长写信,主张多管道的录取方式,总而言之也是要找这些偏才怪才,把埋没在芸芸众生当中的这一点点金子给挖掘出来。这样做也许没什么错,但这不是我们大学的整体目标所在。大学招生每年不只是招那么几个偏才怪才,我们每年要招多少呢?光北大每年也要招好几千名学生,全国重点院校要招好几十万名学生,全部高校加起来要找几百万学生呢。精英大学如北大所提供的教育可以照顾偏才怪才,但是关键还是要提供高质量的大众教育。但是我们思路却完全不在这儿。按我们现在这种思维,在招生歧视的整体制度框架下,“自主招生”考试只能越来越歧视,比一般意义上的高考更加歧视,因为只有很少数量的高中才能获得北大授权推荐学生。北京市也只有很少的高中有权推荐,无论你在年级多么拔尖,如果你上的那个中学没有推荐权,你就得不到参加“自主招生”的机会。这种局限是必然的,因为“自主招生”规模一扩大,北大根本无法控制。人人都要上北大,所以如果放开必然都来报,一个北大哪有能力处理上百万份申请?在目前“自主招生”考试和高考次序完全颠倒的情况下,结果必然是变本加厉的歧视。

三、为什么改革必然越改越糟

越改越糟不是偶然现象,几乎是改革的必然结局。首先,改革不是革命,不是把现有的体制一脚踢开,而是在现有体制之下改变目前的这种利益分配格局。良性改革对人民有利,而我们的社会资源是有限的,人民多得一点,官员就少得一点,所以良性改革必然会触犯既得利益,必然会产生利益冲突。这是一点。第二点,既得利益者是理性的,他不会让你多得,也不会任由你剥夺他支配利益的权力,所以他会拼命维护自己的权力。其实大学招生改革之所以不仅难改,而且越改越糟,根本原因还是在于目前这种体制对云集大城市的官员有利。我们的精英大学在哪儿?在北京、上海、各省省府。北大、清华、复旦、武大、浙大、南大都在这些大城市,大城市的决策者必然制定对决策者自己最有利的招生政策。如果改革要动他们的奶酪,他们是不会答应的。

第三,既得利益集团中间有没有想做事、有良知的开明人士想把这个国家改得更好、对人民有利的呢?有,当然有。我们这么大一个国家,地方那么多,怎么会没有好人呢?肯定有的,但问题是这些人跟既得利益集团中间那些狭义理性的保守派相比太少了,凤毛麟角、势孤力单,所以两边一较量最后必然会失败。主导中国近代的一个规律是,保守派不仅是既得利益集团的大多数,而且掌握着国家机器,最后会动用国家暴力镇压开明改革。这就注定了在这样的体制当中,开明改革派永远是弱势,几乎永远要失败的。开明改革失败之后,接下来的改革只能越改越糟。

这个规律在最早的改革——戊戌变法——体现得十分清楚。戊戌变法触动了满清既得利益,很快失败了;慈禧从后台到前台后继续改革,但是清末的改革却是越来越糟。原先,清朝的统治者比较开明,能够看到自己是个小族,必须要和汉族搞好关系才能维持长久,所以一般高级官员都是满汉参半。后来官制改革打着改良的旗号,却越改越遭,最后变成“亲贵内阁”,3/4的高级官员都变成了满族。不改不要紧,一改反而满人更占优势,汉人更受歧视。

清末改革就是我们的前车之鉴。有人说,你怎么把当今的改革和清末改革相提并论呢?清末是一个封建王朝,我们是社会主义人民共和国,中间还有一个国民党的资产阶级“假共和”,如今跨越了两个阶段,怎么能相提并论呢?但历史往往是辩证的,我们以为进步了,很可能恰恰回到原点,甚至还不如那个原点。其实清末和最近三十年这两次改革不仅遵循共同的规律,连走过的路都大同小异。

两次改革大致分三个阶段。第一个阶段是危机与回应。那时候的危机是因为我们不断挨打,希望变法图强,尤其是甲午战争对中国朝野冲击尤其巨大;现在则是在“文革”之后,不论是国家领导人还是平民百姓,尤其是知识分子,都知道中国不改不行,所以改革再次成为朝野的共识。这个阶段的特点是大家都满怀希望,因为中央、地方和老百姓都想改,政府当中确实也有厉行改革的官员,甚至是最高领导人,至少名义上是最高领导人。光绪皇帝可是一国之君啊,国家最高领导人带头改革,多么难得;中共总书记胡耀邦和他的继任赵紫阳都至少是名义上的国家最高领导人,他们主动要求改革。这个时候人们看到的都是希望,往往会忽视改革的暗礁,盲目乐观,觉得改革只会越改越好,这个国家只会欣欣向荣、蒸蒸日上。改革势头也很猛,颇有壮士断腕的气魄。戊戌变法、百日维新,一百天就出台了一百多个维新政策,每天都有新政策出台。你们想想,那是一个多么充满希望的年代!我们78年到89年的改革也是,改革在安徽小岗开始,首先是人民起动的,然后受到政府的承认和推广,这是第一个阶段。

第二个阶段是触礁与停滞。这个迅猛的改革很快就触动了既得利益集团,遇到了既得利益集团的强烈反弹,导致改革失败和停滞。看戊戌变法失败之后,朝廷内部的开明改良派遭到清算,光绪皇帝打入冷宫,康梁流亡日本;我们则遇到八九风波,改革一度停滞。在改革的前十年中,当时也是越改越好,但是社会矛盾越积越多,最后导致了那次事件。如果这两次改革有什么区别,那就是前面这次可能还有点戏,后面这次则根本没戏。当时的戊戌变法变数更大一点,希望更大一点,因为那个时候还有个袁世凯,他是一个机会主义者;机会主义就是见风使舵,并不一定支持保守派或哪个立场。袁世凯一定会出卖维新派吗?也不一定,他也许当时就错算了。如果当时有他的军队支持,幸许维新派就胜了,他能得到好处也会干的。那样的话,我们从此就走向了一条英国式的虚君共和之路,就不会有今天还在谈论改革为什么会越改越糟这个话题。可惜袁世凯没有流芳千古,反而成了千古罪人,葬送了中国宪政的最大一次机会。

改革失败之后就停了,但停了能不能不改呢?还不能不改,必须继续改。改革有它的惯性和必然性,因为我们的改革是内外压力的产物。清末的改革可能多半是来自于外部、内部也有压力,1978年的改革多半可能是来自于内部,但外部也有一些压力,譬如国际形象、国际地位的问题。所以改革还是要启动,这样就到了第三阶段,也就是改革的变质重启。改革虽然重新启动了,但是这个时候的改革性质变了,因为改革已经被既得利益集团劫持,或者说既得利益接管了改革,打着“改革”的旗号维护和扩大既得利益。慈禧太后掌权之后也要继续改革,但是名义上是改革,实际上是越改越糟。清末改革的一个成果是1908年的宪法大纲,也是中国第一部宪法,但实际是一部很糟糕的宪法。1992年,邓小平南巡,重新启动了经济改革,影响最深远的成果就是建立干部考核制度。邓小平到南方鼓吹继续经济改革,一是要抗衡党内的保守派,不能再走回头路,经济改革必须要继续推行,但是政治改革彻底停顿,所以改革后二十年单方面凸显了经济改革。这也是为什么1993年的政绩考核体系把GDP作为考核指标,把官员的个人利益和经济发展很巧妙的结合起来。在改革开始的十年里,官员也不是不想改,但是官员改革的动力远没有现在这么大,因为这个事情对人民有好处,对官员自己的好处有限。改革的后二十年,改革主要对官员有利,所以各级各地官员都大张旗鼓地“改革”、“发展”。

我们现在就处于改革的第三阶段,开始看到了改革越改越糟的趋势。其实改革的第一阶段也是官员在主导,尽管是从小岗村开始启动,但是在我们这种专制传统深厚的国家,人民相对来说比较被动,小岗实验也未必能在各地复制,主要靠我们的官员、政府和学者在推进改革。但是当时政府内部力行改革的官员确实为数不少,最高领导人也想做实实在在的事情。但是经过第二阶段之后,党内改革力量遭到整肃,受到了极大的削弱。在这种情况下,到第三阶段重启改革的时候,改革就只能对既得利益越来越有利,对人民则越来越糟。当然,一些制度当时也许还看不到立竿见影的后果。经过一二十年的所谓“发展”之后,我们现在看到这些制度的后果究竟怎样。因为公民主参与动力和压力远远不够,可以说基本上没有,所以地方官员在决策过程当中我行我素,在政府主导下形成的政策自然未必会符合多数人的利益,而更符合官员自己的利益,这样的改革性质注定越改越糟,最后是民怨沸腾、悲剧丛生、冲突四起。

四、如何让改革越改越好

刚才我论证了改革为什么越改越糟,得到了似乎非常绝望的结论。那中国有没有任何希望呢?希望当然是有的。为什么会越改越糟呢?归根结底不就是因为人民没有参与嘛。如果人民实质性地参与了,那么就能扭转这种趋势。小岗试验就向我们展示了人民参与的重要性,它对我们最大的启示就是只有在人民的有效参与之下,改革才能对人民真正有利。家庭联产承包责任制成就巨大,不仅解放了亿万农民,激发了他们的生产积极性,而且解决了我们中国粮食问题。不是政府在拼命让我们生产粮食,而是通过制度改革,打碎套在农民身上的枷锁,把农业生产和农民自己的利益结合起来,通过这种方式激发他们的生产积极性。在此之前,我们的粮食问题都是非常危险的,只要一年收成不好就可能有饥荒,改革之后这个问题彻底解决了。这次改革之所以能取得这样的成就,正是因为人民的参与。即便后来是中央出面全面推广,但是这种政策至少是获得人民默许的,是代表民意志的。

近年来,随着网络的发展,公民参与有所加强。尤其从03年的孙志刚事件之后,开辟了一条民间的宪政路径,就是说民众可以通过某种方式影响国家的决策甚至制度建设。通过这次事件,通过这个悲剧、媒体报道、网民抗议,最后震动了中央,通过中央撤销了收容遣送制度。孙志刚事件之后,就形成了这种民间宪政模式。2009年的唐福珍自焚事件也是一次制度造成的个人悲剧,通过媒体曝光,使我们大家关注城市拆迁和土地征收这方面的问题,给中央施加压力,希望中央能像废除收容遣送那样废除拆迁条例,并制定出切实保护人民利益的征收和补偿条例。我们和腾讯合作就几个关键问题做了一次民意调查,许多网友都参与了。当然,目前还没有定论,但是至少启动了这项改革。2007年夏天,厦门市民通过“集体散步”向市政府抗议PX化工项目上马,最后迫使项目迁址。上海和广州等地也都曾经发生过类似的事件,表明公民越来越多地直接参与地方决策过程,人民的意见更多地反映到制度改革当中。只有市民实质性参与之后,才有可能让改革真正体现人民的利益。

所以说如何让改革越改越好?必要条件是人民有效参与改革的进程。人民如何参与改革的进程呢?首先,必须让人民说话。如果不能讲话,那民意怎么表达出来呢?执政者如何去了解真正的民意呢?人民必须有宪法所保障的言论自由。刚才我提到网络,这是制度给我们带来的社会进步,但是在制度上还不完善;政府遇到不爱听的话就去压制,这一压制就失去了改革的机会。其次,人民表达民意之后,这个民意还得通过各种渠道才能受到政府的重视,最主要的就是宪法规定的代议制度。但问题是人大制度不工作,基本上是个摆设,人大选举也是走过场,所以说目前无法从根本上改变各级官员唯上不唯下的状况。我们目前至多只能在某一事件爆发之后,在全国通过网络、微博产生全国性影响,通过中央给地方施加压力;这种途径能发挥一定的作用,但这种作用是极其有限的。要让民意真正发挥作用,就必须打通人民影响政府的通道,我想主要是完善人大选举。我相信我们还是有很多事情可以做的。如果中央真的想把改革越改越好,是有能力采取措施促使公民参与的,至少自己不要对公民参与造成障碍。

很多人抱怨我们八九为什么转型没有成功,因为苏联有个戈尔巴乔夫,台湾有个蒋经国,我们则什么都没有。但是台湾之所以1987年能够废除党禁报禁,并不是靠蒋经国临终前一时心血来潮签个字就完事的,他一个人哪有那么大的能耐?我们也看到了我们的最高领导人——不止一个最高领导人——都要改革,但最后改革都失败了。我看这个蒋经国或戈尔巴乔夫等是等不来的。别以为台湾比大陆幸运,台湾其实从五十年代开始就有发达的地方自治和选举制度,完全不是像我们现在这样,从中央到地方人选全都是内定的。在这一点上,孙中山的训政思想确实有先进之处;训政就是由中央政府来监督各地政府选举,各地政府还是要选民来选的。台湾的基层也就是乡镇县都是由选民所选,当时很多地方领导人都不是国民党党员,可能是无党派,其实还是有党派倾向的,虽然像民进党这样的“地下党”不能公开活动。所以他是地方民主基础的,1987年也就顺利完成立宪转型。我们不可能在完全没有任何基础的情况下,希望奇迹到来。

我们究竟能做什么?我想我们首先需要在人民也就是大多数人中间形成共同的基本是非判断,各自以自己的方式遵守这个底线。没良知的官员还会继续贪污腐败,但是有良知的官员可以大刀阔斧去搞地方改革;中国有魄力的官员还是不少的,他们可以去做事。在这个层次上,最重要的是要形成良性的淘汰机制;在目前逆淘汰环境下,纯粹是劣币驱除良币,像蔡定剑这样正直的官员都退下来去当大学老师或别的职业。但是良性环境如何形成?关键还是在于官员评价要由老百姓而不是领导来决定,否则好人在中国官场永无出头之日。

这就需要老百姓不做专制社会的臣民,而要做民主社会的公民。合格的公民就是要懂得如何行使宪法赋予的那些权利;宪法给了你这个权利,你就要站出来行使这个权利。当然,在目前制度没有形成的情况下,维权是有一定风险的,但要是没有人敢承担一点风险,那么老百姓维权就永远没有希望。相反,敢于站出来的人越多,维权风险和成本就越小,国家就进入了良性循环。目前即使你不这样做,至少也要维护自己的言论自由,即便是“围观”也要认真对待自己围观的权利。譬如现在央视正在举办“感动中国”的评选活动,不久前不幸去世的蔡定剑教授也是候选人。他是中国宪政做出贡献的学者,所以我建议大家不妨上网投他一票,因为他才是真正合格的候选人,做这件事的成本是可以忽略不计的。如果大家因为惰性连这点小事都不愿意做,那么中国民主和人权也就没有希望了。

在政府和人民之间是学者和媒体。自古以来,中国就有知识分子为民请命的传统,到现在也还是这样。比如北大几位学者上书全国人大,要求修改拆迁条例,学者可以在政策形成过程当中发挥很大作用。即便不能有所作为,也应该有所不为,我们至少没有必要做不该做的事情、说不该说的话,比如讲假话。即便不能百分之百讲真话,有些真话你可以不说,但是不应该也没有必要讲假话,否则就进一步污染了本来就不纯净的言论环境。学者尤其是宪法学者的一个重要使命就是保护言论环境,和负责任的媒体一起坚守言论自由的底线。中国有少数敢言的媒体还是很了不起的。虽然改革开放之后起步很晚,和发达国家相比还有很大差距,但是在我们的制度限制下,他们所面对的困难远不是美国、德国、法国这些宪政国家的媒体所能比的。在我们国家制度环境下,能把媒体做成这个样子已经是很不容易了,需要很大的勇气。今后,媒体和学界需要联合起来抵制舆论限制,保障报道真相和人民说话的权利。近年来,言论环境实在是越来越恶化了,我作为学者有很深切的体会。如果人民不能说话,真相也不让报道,那么中国社会就彻底完了。

因此,关键在于政府和人民之间要形成良性的互动,人民不能只做被动的看客。从戊戌变法以来,我们已经做了太多次的看客,就好像电影院的观众,眼睁睁看着银幕上的坏人举起枪瞄准了好人,但是我们却无能为力,任凭坏人杀了好人,因为我们根本不在舞台上。这就是中国悲剧的根源。中国的权力斗争从来就是执政者内部的宫廷斗争,宫廷斗争的结果是什么?结果就是劣币驱除良币。既得利益集团掌握了国家机器,镇压执政集团内部少数愿意为人民谋利的改革者。只有从根本上改变这种状态,使执政者内部的权力斗争能够和人民利益联系起来,使人民成为党内斗争的评判者,对于为民谋利的良性改革鼓掌激励,对于为官牟利的恶性“改革”同声谴责,这样才能从根本上扭转越改越糟的趋势。

在中国做事情虽然很难,但如果真正想做的话还是有很多事情可以做。我们要充分利用有限的机会,维护我们自己的利益。党内的开明人士也应该有足够智慧和勇气利用人民的力量,增强自己的道德底气和执政基础。现在似乎只有重庆的领导懂得利用舆论大量造势,为什么广东、上海或其它自由开放一点的地方不能往健康点的方向造点势呢?今后党内分歧需要更加公开化、制度化、规则化,但是这一切都只有在人民自己有觉悟、有要求、有压力的情况下才有可能,光是把期望寄托在某个最高领导人身上是不可能的。历史表明中国没有这么幸运。

只有人民亲自参与了,改革才可能越改越好。

(作者博客)