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财经网:维稳机器

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自上而下的中国维稳体制,以政法系统为中枢,延伸拓展至公安、法院、信访等机构,在基层遍设维稳综治网点。这架高效的政权机器与法治背道,在“越维越不稳”悖论中膨胀并异化。

凌晨五点,天已微亮。在京珠高速连续行驶17个小时后,米黄色的“京AF1217”中巴驶入湖北赤壁境内。

据乘客刘华回忆,这辆无营运执证的中巴共19座,实际乘坐28人。包括来自长沙的11位访民,另有1名司机、3名长沙接访官员和14北京保安。自京至湘,中巴以100码以上的速度行进。

车过赤壁收费站,“砰”的一声巨响,中巴以近60码的车速撞上前面的大货车,司机当场休克,另有八人重伤。

这是2011年3月8日,全国“两会”召开之时。在车祸之前,刘华第四次进京上访,他与十余名长沙访民来到中央纪委信访室,举报当地政府的违规行为。对方告诉他,问题会妥善解决,但“两会”期间不能留京。当日,长沙市驻京办人员将他们带到北京城南,自称“北京市治保总队”的青年,将访民们送上他们租用中巴。

车祸发生之后,无碍者自行回家,重伤的八人在赤壁市人民医院接受短暂治疗后,被对口政府人员接走。回到长沙,刘华所在的天心区学院街街道办副主任带领巡防队员,将其送至一处名为“无忧山庄”的宾馆,直至“两会”结束。这些巡防队员隶属于街道办下设的社会治安综合管理办公室,是最基层的维稳人员。

在四次往返北京与长沙之间,以信访为线,刘华与其他访民接触了这个国家维稳体制的各个层面:在中央,国家信访局、中央纪委信访室相继接待他;在地方,包括长沙市政府、天心区政府,以及区学院街街道办及其下设的综治维稳办公室看管他;往返期间,则有如驻京办、保安公司等运送他。

早在2010年夏天,刘华与因不服法院判决而在长沙市政府上访的沈佑斌相识。如果说,沈佑斌的故事是思考维稳财政体制的一个线索,那么刘华的故事,则可随之“浏览”维稳组织体制的各个层面。

中央枢纽

自“维护社会稳定”的概念提出以来,由于工作需要,相关机构不断处于膨胀之中。自上而下的政法委系统的历史,即是显例。

中共中央政法委员会(下称中央政法委)是中央领导和管理政法工作的职能部门,主要任务是指导、协调、监督、检查公安、检察、法院、司法、国家安全等部门开展工作,维护社会稳定。中央、省、地、县四级均相应设置,基层乡镇和其它部门一般不设此机构。

中央政法委最重要的职能之一即是维稳。1980年,中共中央即开始设立中央政法委,彭真为第一任书记。1990年代初曾短暂撤销。

1991年4月,中共中央发出《关于维护社会稳定加强政法工作的通知》(下称通知),指出维护稳定是全党和全国人民压倒一切的政治任务。加强政法工作,对于保证社会稳定具有重要作用。《通知》宣布恢复中央政法委,适当调整其职责任务;各地党委政法领导机构的名称统一为政法委,并加强建设。

在当时,维稳的主要力量体现在公检法联合办案的“严打”。三次大规模的“严打”分别发生在1983年-1987年间、1996年-1997年间和2001年-2002年间,均由中央政法委主导。

到1999年7月,党委增添了610办公室,与政法委员会合署办公。此后,防范和处理邪教也成其维稳任务的一个重点。

此后,为维护社会稳定,中央还成立了中央维护稳定工作领导小组。这是中共中央委员会的议事协调机构之一,在中央政法委机关办公。此外与中央政法委一起挂牌的还有中央综治委,主要负责国内治安。

2008年以来,随着中央政法委“三项重点工作”(社会矛盾化解,社会管理创新,廉洁公正执法)的提出,中央维稳工作的重点转变为构建社会维稳网络,并开始探索新的维稳模式。

这些探索包括:“以证管人、以房管人、以业管人”流动人口服务管理机制,社会稳定风险评估制度,网格化社会服务管理新模式,刑释解教人员安置帮教,破解“两新组织”(新经济组织和新社会组织)和互联网虚拟社会管理等。2010年底, 35个市、县(市、区)被中央确定为全国社会管理创新综合试点。

概而言之,在中央层面,维稳组织是以中央政法委为主体,以中央维护稳定领导小组为最高权威,依附其上的有综治委等机构,统管公安、法院、检察院、国家安全部等政法机构。

中国维护社会稳定组织结构图

地方网络

与中央层面相比,基层政府因直面矛盾一线,机构复杂。刘华所在长沙市天心区街道办公室,即设有维稳综治办公室专管此事。不仅湖南如此,全国基层皆有类似机构。试以广东省云安县“县—镇—村”的“三级联防”的大综治维稳网络为例。

云安县所谓大综治维稳网络,具体而言包括:一个县设县级综治信访维稳中心(县中心),负责处理“难事”;8个镇设镇级综治信访维稳中心(镇中心),负责处理“大事”;121个村和社区设村级综治信访维稳工作站(村工作站),负责处理“小事”。

云安县包括村干部在内,享受财政拨款的人员共有6700余人,参与维稳的总计有1800多人。其中县中心固定工作人员约20人,另有一支200多人的应急队,统筹应对群体性、突发性事件。8个镇维稳中心各有10多人。县委副书记王树雄兼任县维稳中心主任。

每个村的维稳工作站成员,亦按照人口规模配备人数。例如前锋镇崖楼村,共有345户1380人,工作站共有4人,其中站长为村委委员康木林兼任。

“发展是第一要务,稳定是第一责任。”云安县委副书记王树雄解释说,发展是战略,稳定是战术。但在党委、政府的实际运作中,稳定的确已经是第一位的工作了。

云安县为“吃饭财政”,这个粤西农业县总人口31.7万人(非农业人口为8万左右),2009年GDP为40.32亿元,地方一般预算收入1.99亿元,每年上级财政会拨款约8000万元。即便如此每年仍有专门的维稳经费,如2010年 县中心获60万元,镇中心约28.8万元,村工作站3万元以上。此外还有固定资产投入:2009年一次性投入100万元,用于8个镇的镇中心购买面包车、摩托车、电脑及办公桌椅等。

除此,云安还实行地方政府普遍认可的“以奖代补”政策:村工作站处理好一件事,奖励50-100元;镇中心处理一件事,奖励200-300元。如果全年没有发生不稳定的事情,更要重奖。王树雄说,以奖代补,很好地调动了村镇干部的积极性。

2010年,云安县共下发了2万元左右的奖励。在当地政府看来,表面上这些钱是增加了,实际却大大降低了。“如果发生一例到北京上访的,起码就要花2万元,甚至远远不止。”王树雄说。

灰色市场

如云安县委副书记王树雄所说,一旦有人入京上访,那么花费就大大增加了。

对此,地方政府起码有三种“花钱买平安”的方法。一是自己派人在北京截访。长期以来,这项工作以驻京办为枢纽,地方政府以及法院等都花费人力物力在京驻守。刘华四次来京上访,三次都是驻京办派人将其送回家的。

一位基层法院院长告诉本刊记者,当地法院的年轻男性法官,都得轮流驻京,主要任务即去最高法院信访室截访。

但驻京办引起首都管理和行政秩序的混乱,导致中央裁撤。截至目前,除50家省级政府及经济特区政府和296家地市级政府仍保留驻京办事机构外,各地区各部门已撤销驻京办事机构共625家。

驻京办被裁撤,显然提高了地方政府派人截访接访的成本,使得第二种方法更可取:将截访外包给保安公司。以安元鼎公司为例,即曾和19个省级政府有关部门签订了相关截访合作协议。

保安公司为地方政府截拦、关押、遣返访民,每个项目都有明确收费细目,包括:稳控费每人200至400元、强制费每人200至400元。护送费的细目则按交通工具、护送人员和距离不同,收费不同。

即使截访失败,访民影响已成,在相关部门登记注册,那么地方政府需求助第三条路:“销号”。

上访者在上级部门申诉后,信访部门会备案留底,此谓之“号”。公开资料显示,2009年到京上访人数河北省位居全国第一(15700人次),河南省第二(5700人次),辽宁省位居第三。但2009年后,相关部门变更规则,对正常上访不再通报,只通报“非正常上访”人数,每个月进行一次全国大排名,并下发到省级党委与政府。

这些排名与地方政府的考核挂钩,但只要花钱去之,则无碍政绩。

2007年3月14日,河南嵩县政法委书记在信访稳定工作会议上称:“今后,发生上访必须销号。销号只是经济上的付出,不销号就是政治前途上的损失。”与此对应,“2007年1月-3月,我县实际发生赴京上访25起65人,进入登记1起,排全市县区第九名;到省上访41起55人,进入登记七起,排全市县区第三名(实际第一名);到市上访30起111人;来县上访216起1180人。”

包括驻京、外包和“销号”,地方政府对于信访的恐惧催生了一个庞大的维稳“市场”,各色寻租者、掮客、打手于其间觅食。无论驻京办、保安公司、信访局官员,在这个寻租场利益均沾,维护并扩大了“维稳”之饼。随着这个“市场”的扩大,即便与“维稳”无直接关联,亦可以“维稳”之名,行“寻租”之实。

信访悖论

截访、外包和销号的灰色市场之所以存在,一大原因在于维稳体制本身。以信访为例,在信访的实际运行过程中,或“截访”,或“销号”,信访本应承担的“下情上达”功能近乎失效。然而,从制度设计之源求证,由于中央和地方之间关系微妙,其定位本身即蕴含悖论。

根据中国政法大学社会学院院长应星的梳理,1982年《党政机关信访工作暂行条例(草案)》的通过,标志着信访制度的转身:与毛泽东时代服务于大众动员和阶级斗争不同,信访制度在新时期的服务对象是经济建设和安定团结的大局。

在应星看来,从大众动员和阶级斗争转向经济建设和安定团结,“维稳”问题必然浮现起来。由于许多地方政府以经济建设为主导,在农民负担、土地纠纷、职工下岗、房屋拆迁补偿等问题上,不是作为公共利益的代表,而是作为一个有自己利益的主体,因而势必具有与当事人利益发生直接冲突的倾向。

与此同时,随着人民公社的瓦解和国企改革的推进,基层单位的控制能力削弱,城乡居民寻求自我利益表达的能力和空间与日俱增。更重要的是,随着改革开放的进行,公民权利意识增强,以往的行政手段似乎失效。

应星认为,信访一方面突出安定团结的秩序诉求,要求把矛盾留在基层,另一方面,作为中央制约基层政府的手段之一,它又在某些情形下鼓励访民“依法抗争”。这两种目标之间的冲突,使得信访处于难以自圆其说的悖论之中:中央政府一方面希望能有一条群众线路监督地方,因此坚持信访制度;另一方面,却不想因此影响中央工作,因此要求地方政府严控信访,将“不稳定因素扼杀在萌芽状态”并消化在基层。在这种以“堵”为主、不拓展梳理通道的思路下,一旦发生不稳定事件如集体上访,地方政府只能求助于非常手段。

于建嵘则认为,由于缺乏程序性和法律效力,信访制度难以有效地终止矛盾和纠纷;而其背后的深层原因,则是权力的任意性。与此同时,权力支配下的司法过程中的矛盾终止机制也是软弱无力的。

“维稳”体制与转型期中国面临的问题相适应,并随着社会矛盾的加剧而膨胀。要打破“越维稳越不稳”的稳定怪圈,正如清华大学教授孙立平所指出的,就必须转变政府职能,建立有限政府;完善解决社会矛盾和冲突的法治机制;建立市场经济条件下的利益均衡机制;促进民间组织的发育。

择其要者,可以“法治”二字概括。依法治国,建设社会主义法治国家,正是中共中央十五大报告所提出的政治体制改革方向。2011年3月10日,全国人大常委会委员长吴邦国宣布,中国特色社会主义法律体系已经形成。

但政治体制改革,尤其是司法体制改革的步伐仍需加速。欲求社会真正稳定,首推司法体制改革。公正、高效、具有公信力、能制约公权的司法,是社会的“减压阀”。推进司法体制改革,使得法院真正能依法独立行使职权,社会冲突亦可纳入法治轨道。

其次,应当逐步扩大民主。民主者,公民当家作主也。大如政府换届,小如水价增降,公民手握选票,参与听证,选举有权,表达有道,不稳定因素,自然可去之大半。

再次,执政党应当转变执政思维,增强执政能力。世界各国的经验表明,现代社会的社会冲突不仅在所难免,而且是社会良性运转的必然现象。对此,一方面,政府自我约法,不越界,不违法,不制造不稳定因素;另一方面,放开民间组织,培育公民社会,一旦起了冲突,有法院独立审判,有非政府组织独立调解,自然安定团结,社会稳定,长治久安。

随着中国特色社会主义法律体系的形成,我们有理由期待,法律不仅能成为人们的“挡箭牌”,亦能成为安定社会的鼎器。

(作者:《财经》记者 徐凯 李微敖/责任编辑:江波)

评论

  • 匿名 说:

    中国社会的不稳定是由现行的国家体制所决定的。自上而下的对于公权力的滥用造成社会资源分配的极度不公是不稳定的根源。公权力缺乏监督和制衡是专制国家的本质。维稳把基层民众的仅有的表述不满的渠道的上访—-亦即对基层政权监督的一种特有形式—-强行堵塞了,并美其名曰“维稳”。其后果可想而知。与此拙劣的准暴力雷同的有从互联网删除所谓的敏感言论和堵塞民众耳目的“防火长城”。这一切加上中宣部的宣传和监控,再加使用军队和警察镇压和平示威的民众,便构成了对民众思想和行为控制的“强大”机器—-一个以暴力对内的极权国家的所有要素便齐全了。

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