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时代周报:公民谏客进“两会”

3月是一年一度的中国“两会”时分。在这个春寒料峭的月份,近5000名全国人大代表和全国政协委员,都会带上建议和提案稿云集北京,其背后则活跃着一批民间人士的身影。他们或是有固定诉求的民间组织,或是有着强烈责任心、渴望参政的个体公民;他们没有固定的称呼,“民间谏客”、“提案游说者”、“代表助理”、“编外代表”等便是对他们的形容。

从十届人大一次会议至今,这已是陆军持续第九年关注全国两会议案提案。

但他并不是一个普通的两会关注者。作为北京益仁平中心的负责人,他和他的团队每年都会撰写一些提案,游说全国人大代表和政协委员提到两会上。

3月2日,陆军在电话中告诉记者,今年他们一共撰写了4个提案建议稿,如《关于在就业歧视案件中对损害赔偿进行量化的建议》等,尽管涉及的领域不同,但大都与弱势群体有关。

在近5000名全国两会人大代表、政协委员的背后,活跃着一批像陆军这样的民间人士。他们或是有固定诉求的民间组织,或是有着强烈责任心、渴望参政的个体公民。他们没有固定的称呼,“民间谏客”、“提案游说者”、“代表助理”、“编外代表”等便是对他们的形容。

“编外人大代表”

当益仁平中心的员工忙着处理有关提案的事情之时,3月7日晚,北京圆明园附近一间堆满书架的出租平房里,刚刚参加完一个有关“微博打拐”电视辩论节目的熊伟,陷入了沉思。“我怎样才能把保护未成年儿童的建议案再改一改,免得落入微博打拐的窠臼呢?”戴着一副高度近视眼镜的他自言自语道。

两天后,这位2005年成立的新启蒙公民参与立法研究所的创始人又告诉记者,他在今年要提交的《建议在新闻联播中插播普法公益广告》的建议稿中补充了一部分,重点强调“例如传播《刑法》四十一条”的新内容。

对熊伟,湖北省的人大代表有一昵称—“编外人大代表”。

1999年3月,当时还是《湖北经济报》记者的熊伟,跟着湖北人大代表团来到北京,在代表团驻地湖北大厦附近租下了一间地下室。整个全国两会期间,他每天都去找代表,希望他们帮忙递交自己撰写的《位卑未敢忘忧国》,这份历时五年撰写修改的“万言书”里提出了20多条建议,比如“修改刑法,打击拐卖妇女儿童”、“建议中纪委在全国设立办事处”、 “三峡工程要防止恐怖活动威胁”等,政治史专业毕业的他很“幼稚”地希望自己能够影响到国家政策。

熊伟的行为很快就引起了注意。3月7日他回忆,当时接到了一个电话,对方径直询问他来京“骚扰”代表的用意。

“国家大事嘛,我就是关心一下。”他如此回复。

熊伟说,他之所以选择人大代表这一沟通渠道,源于之前的挫折。1994年开始,他共4次向北京有关部门寄出《位卑未敢忘忧国》一文,要求转交某位领导人,但始终杳无音讯。这让他非常恼火:“就算我的建议是错的,也该给我个回复。”于是他又追加了一封挂号信,并在信中写道:“按照规定,你们应当给出回复,我现在再寄一份,如果再收不到回复,我将向法院提起诉讼。”

很快,熊伟收到了国家信访局回信:“有关建议已经转到相关部门办理。”但此信之后依旧没有下文。

“我当时想,人大代表每年两会都会递交议案,何不找他们帮忙呢?”熊伟说。这一年是1998年,记者熊伟就此开始了他的公民参与立法之路。他经常从公开报道中寻找人大代表的姓名、工作单位,向工作单位询问他们的联系方式,然后寄上他的意见书。

也就是在那一年,在湖北人大办公室一位处长的介绍下,熊伟见到了来自湖北随州的农民代表梁建国。两人似乎有点投缘。“梁建国后来跟我说,他觉得,这个人不是为了上访,也不是要谋求什么利益,只是对国家提出建议,建议的内容也很好,可以帮一下他。”熊伟回忆说,梁建国后来帮他递交了意见书。

与全国人大代表接触的过程中也有过一些不愉快。在湖北大厦,有人就曾自称“记者”,质问熊伟到处找人想干什么,并要求他离去。“我一看就知道是驻京办的人。我就跟他说,作为公民,我有权向代表反映意见。”熊伟说。

虽然屡遭冷眼,但在几次见面后,熊伟逐渐跟许多代表熟悉起来,这些代表有时还会介绍别的代表给他认识。

“我记得九届人大里面来自基层代表、知识分子、民主党派的比例还是比较高的,他们都很愿意倾听来自下面的声音。”熊伟后来将重点放在了那些“非官员代表”身上,主动跟他们交朋友。

在代表们的提醒下,熊伟才意识到《位卑未敢忘忧国》与正式的人大建议案相差甚远,内容过于庞杂,论证也不够充分,并且不符合建议案的文体格式。于是他将意见书拆分为20多条建议,加以补充完整,每年拿着这些建议案寻找人大代表的签名。因为经常扎在代表堆里,湖北人大代表给他取了一个新的名字—“编外人大代表”。

熊伟至今对梁建国无法忘怀。“从1999年到2002年,我通过他总共递交了三四十件建议案。”他说。但令他遗憾的是,由于种种原因,数年前他就与现年近70岁的梁建国失去了联系。

“草根”游说立法

在熊伟的记忆中,2002年起草《村民委员会选举法》建议案,真正令他触摸到了游说代表成功的感觉。

当年6月,身为记者的熊伟到浙江省永康市古山镇前黄村调查一起村民选举纠纷案,事件中当地公安局以“非法拘禁政府工作人员”为由抓捕村民,100多名村民被迫流散外地。

同类事件在熊伟的记者工作生涯中时常遇到。“我当时就意识到,这是因为《村民委员会组织法》存在漏洞,希望能推动这部法律的修改完善。”

《村民委员会组织法》1988年在时任人大委员长彭真推动下开始全国试行,1998年才得以作为正式法律颁布。强大的阻力让这部法律在许多方面难以施行。

熊伟希望能针对村委会选举问题制定一部真正完善的村委会选举法。结合自身之前接触到的一些个案,他以公民的身份起草了12章2万多字的《村民委员会选举法》立法建议稿。人大代表梁建国在当年12月领衔向人大常委会递交了这份议案,共有31名代表在议案中签字支持。

2003年,人大换届。熊伟回忆,在十届一次人大会议上,熊伟的《村民委员会选举法》立法建议第二稿征集到了155位代表的签名,共有5个代表团提出议案;2007年,签名支持的代表人数甚至达到了1000人。

“根据人大的规定,代表自己递交的只能叫‘建议案’,要形成‘议案’必须要30名以上的代表联名支持,但人大代表一般只在自己的代表团内寻求联名,每个代表团基本是一百人左右,所以提交议案的难度还是相当高。”熊伟介绍说。

但说服代表签名的工作并非由熊伟来完成。一般而言,熊伟会在每个代表团中寻找一位代表作为议案发起人,再由这位代表在团内寻找签名支持,最终形成议案。

“要说服代表领衔发起议案其实是很难的,他们会考虑到风险的问题,怕别人说自己爱出风头,所以往往特别谨慎。也有一些代表在允诺后又反悔了,这个议案也就做不成。当然,要代表签名支持相对简单一些,只需签名就可以,不需做太多的调研修改工作。”熊伟说,与他合作的代表一般会对熊伟提供的稿子进行仔细审定,也会根据情况作出改动,同一个议题,议案的内文常常不一样,这样也能避免议案审议者产生顾虑。

人大代表周洪宇在2005年也曾提出过制定《中华人民共和国村民委员会选举法》的建议案,并在附件中也加入了《村民委员会选举法》立法建议稿,与熊伟提供的稿子基本一致。

如果说熊伟的参与方式是通过人际关系的话,以陆军为代表的民间组织则更多是以提案的专业性来说服对方。他和一些志愿者每年都会试着向人大代表、政协委员的电子邮箱寄出他们所写的提案材料,每年集中在3-5个议题上面,往往都会有人回复,承诺在两会上提出。

“我们主要把目标锁定在政协委员上面,因为他们提交提案相对容易,只需要个人认可就可以,而人大代表则需要联名才能成为议案,这很难做到。”陆军联系的政协委员主要是大学教师,并通过与学生志愿者合作来寻找他们的老师。

雷闯就是这样的一个合作者。从2009年开始,当时还在读本科的雷闯通过搜索论文的方式找到了大量两会代表留下的有效邮箱,并最终建立了一个两会人大代表的联系数据库。在陆军和雷闯眼里,这显然比当初发动志愿者去找电话的方式更为有效。

联合其他民间组织也是一个相当便捷的办法。“广东汉达康福协会的理事张萍今年在看到《关于在公务员系统中落实残疾人就业、提高统残疾人比例的建议》的提案后非常感兴趣,就跟我们说要一起做这个事情,她立即取得了跟她相熟的政协委员朱征夫的同意,就非常顺利了。”陆军在电话中告诉记者。

NGO领域内并不乏类似陆军这样的成功例子。自然之友一直都通过已故的梁从诫先生或会员提交环保议案,今年他们最终通过微博私信联系上全国政协委员盛连喜,将“小南海”问题形成了两会提案。而据国内最大的微博站点新浪微博统计,截至3月9日15时,共有全国两会代表、委员373人开通了新浪微博,其中代表164人,委员209人。通过微博,普通公民与两会代表接近了关系。

“以往NGO主要是对它的上属机关或它自己的领域发出声音,因为这样相对而言比较熟悉。显然,现在NGO已经注意到这一渠道的重要性了,很注意去联系两会代表,通过两会来表达,更能把自己的声音说出来。”中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团分析道。

三角同盟

在2003年,当益仁平中心的陆军开始主动向全国人大代表、政协委员递交反乙肝歧视提案之时,同样是在十届人大会议上,新启蒙公民参与立法研究所熊伟起草的《村民委员会选举法》立法建议稿征集到了155位人大代表的签名,首次成为两会中的议案。也正是在这一年的9月,湖北省人大代表周洪宇创建了一个名为“洪宇在线”的网站,其后被媒体称为“首个全国人大代表议政型个人网站”,通过网络,周洪宇开始了与民间人士的建议案合作。

九年之后,他们失去了一位共同的朋友—中国政法大学的蔡定剑教授,一个公民立法活动的坚定支持者和合作者。代表、学者、民间团体、个体公民,虽然诉求各不相同,但他们的行动共同构筑了一条公民参与立法之路。

“凡事总需要有人来做,公众参与立法,除了公众立法听证的形式,公众在立法的提案权上能发挥作用,也未尝不可。”蔡定剑教授曾这样评价公民参与立法的工作。

上世纪80年代就参与《村组法》起草工作的蔡定剑很早就注意到了熊伟等人的努力,在2010年《村民委员会组织法》修改草案研讨会上,作为主持人的蔡定剑还曾力邀并非法学学者的熊伟参与讨论。

周洪宇对蔡定剑印象最深的是他们曾经在反就业歧视立法方面的合作。2004-2007年间,蔡定剑、周洪宇、陆军分别作为学者、人大代表、民间力量结成了一个“三角合作”的关系。

“2003年,蔡定剑还在人大任职,他到武汉大学去讲学的时候就主动联系到我,说特别希望有人大代表关注这个问题。”周洪宇回忆。蔡定剑在2003年底离开了人大秘书局,与周洪宇的合作都是以公民的身份。

2004年,在蔡定剑的鼓励下,周洪宇正式提出了要推动制定《反就业歧视法》,并在网站发帖,称希望网友将意见提供到他的“洪宇在线”信箱。

这很快就引起了当时正在积极联络政协委员、人大代表的陆军等人的注意。作为国内知名乙肝维权网站“肝胆相照”论坛的版主,2003年他曾积极地在各大网站发布《呼吁尽快出台乙肝及携带者工作权益保障法》,引起了一些政协委员和人大代表的注意,并在当年做了相关的提案。其后他们意识到了这一表达渠道的作用。

陆军试着向“洪宇在线”发出了他们写的建议稿。三天后,周洪宇在网上发帖回应,“准备把保护乙肝携带者的权益问题带到两会上去,提出尽快制定《反入学、就业歧视法》的建议。”

从2004-2007年,周洪宇连续四年提交了关于反乙肝歧视内容的建议案,并在建议案的最后署上了“代表助理”陆军的名字。

合作之路待拓宽

“这几年草根民间组织希望参与两会议题的意愿高起来了,很多民间组织的负责人在一些场合碰到我的时候都希望我帮忙联系代表提交建议。”除了以公民个人身份参与立法,熊伟近几年逐渐成为了代表和媒体、民间力量之间的桥梁。

然而,热情能化为行动的依然罕见。熊伟说,最终通过他向两会代表提交正式材料的民间组织依然为零。

“虽然在2007年十七届中共中央政治局第一次集体学习的时候就提出过‘按照法定的立法程序,扩大公民对立法的有序参与’,但至今还没有相关的章程。不仅以官员、企业家为主的大部分两会代表尚不理解这种行为,民间组织和公民也有很重的怀疑情绪。”熊伟说道。

事实上,熊伟这样的参与方式基本无法复制,早已不再从事媒体工作的他每年的收入来源是受捐赠资金,而主要支出花在与人大代表的联络上,至今他还在为出版《公民参与立法指南》的资金感到发愁。

但这并没有动摇熊伟的参政决心。经过多年锻炼,他觉得自己的工作已经与真正的人大代表区别不大,从今年开始,他将着手准备参加北京的区人大代表竞选,亲身体验立法的过程。

“游说最大的意义就是让政府、代表、人民三个主体之间沟通,而不一定是直接解决什么问题,沟通是问题解决的前提,只要能沟通,接下来就好办了。”中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团强调说。

(崔烜 赵淑菊)