Central European News in Chinese – 中欧与世界新闻 – 中欧社

郑永年:中国的政治改革向何处去?

p100729101
作者郑永年为新加坡国大东亚所所长。

法治、党内民主和社会民主,中国的政治改革可以沿着这些已经出现的改革话语前行。无论是自由派的幻想主义和左派的恐惧主义,都没有出路。今天,无论左派还是自由派,都可以动员到一定的力量来阻碍任何一项他们不认可的政治改革。在这样的情况下,如果党的领导高层对政治改革不能达成共识,而屈从于空洞的争论,那么只能延误改革,造成不堪的后果。

各种迹象表明,目前中国需要政治改革。

政治改革是改革开放以来的一个永恒话题。基本上,上世纪八十年代处于探索时期。在政治改革遭受挫折之后,中国走上了“先经济改革、后政治改革”的道路。在整个九十年代,经济改革是中国的主体性改革,在本世纪初十六大之后,社会改革又成为主体性改革。

经济改革和社会改革成为主体性改革并不是说政治改革不重要或者不存在。尽管八十年代政治改革不顺利,但领导层始终并没有放弃要政治改革。十五大提出要建立“法治”,把法治作为政治改革的目标。而十七大更进一步,明确提出了政治改革甚至民主化的途径和方法,即党内民主引导人民民主或者社会民主。根据这些既定目标,人们可以把政治改革概括为法治(或者宪政)+党内民主+人民民主(或者社会民主)。

中国政治改革的左、右派观点

尽管实际改革的需求在上升,但无论是改革话语还是实践层面,中国社会对政治改革的共识似乎越来越少。从近年来“左”“右”两派的争论及其争论对改革进程的影响来说,中国已经进入了一个类似邓小平南巡之前人们“左”“右”两派对“市场经济”的争论的交织时期。

“左派”和“右派”(或者“自由派”)长期以来对政治改革处于无谓的争论之中。尽管两派的观点正好相反,但思路一模一样,两边针对的都是同一个“稻草人”。自由派一谈政治改革总离不开西方式“多党制”和“三权分立”。他们把西方的看成是普世的。他们看到了中国的问题,就简单以为一旦选择西方道路就可以解决中国的问题。或者形象一些说,他们是看着苹果(西方)骂桔子(中国),认为桔子没有救了,只有把桔子变成苹果才好。所以中国政治改革的目标就是把“桔子”变成“苹果”。(应指出,他们中的一些也真诚相信“桔子”可以变成“苹果”)。

左派的观点刚好相反。他们立场明确,反对自由派所提倡的一切。在这个阵营中,很多人得了政治改革“恐惧症”。一旦谈及政治改革尤其是民主政治,就如临大敌。左派从心理上抵御民主,认为民主仅仅属于西方,中国并不需要。有些左派甚至把民主化看成是西方针对中国的一个“大阴谋”。(应当说,新左派中的一些人反对西方式民主,但并不反对民主的创新。)

在很大程度上,无论是左派还是自由派,都是在脱离中国现实情况而空谈。自由派不看中国现实,牢牢抱着西方的民主教条。左派同样没有看到中国所面临的政治改革压力,看不到中国政治改革的重要性。一些人过于简单,为了和西方争口气(争夺话语权),就不想看到中国体制的局限性,过分强调中国改革模式成功的一面,而刻意忽视这个模式存在的问题。

两派的争论似乎显得越来越空,越来越情绪化。实际的问题在于,如果不进行政治改革,就很难维持现存体制。最严重的是,不进则退。而中国实际上并不存在这样一条退路。

空谈误国,情绪误国。今天的局面要求人们抛弃并不存在的“稻草人”,实事求是,回到改革开放早期“实践是检验真理的唯一标准”道路。政治改革如何进行就必须着眼于中国现实。只有正视政治改革问题,才能看到政治改革的重要性和紧迫性,才能找到政治改革的有效方法。在一般意义上,笼统地谈论政治改革已经变得无济于事。

党政改革未尽全功

实际上,从中国本身改革开放三十多年的历程来看,已经有相当多的经验供人们参考。政治改革要分解。民主化不是政治改革的全部内容。政治改革的含义远比民主化广,政治改革的基本目标是基本国家制度建设,而民主化只是其中一种国家制度。再者,民主化本身可以作进一步的分解,例如可以分成选举民主、参与民主和协商民主等等。对政治改革的分解可以让人们看到事物发展的内在逻辑,了解先做什么,后做什么,怎样才能符合事物发展的逻辑。

邓小平1980年发表的“党和国家领导体制的改革”一文所提出的基本政治体制的建设,到今天仍然没有完成。就政治体制的建设来说,政治改革仍然存在着巨大的空间。例如党政关系问题。这是中国政治体制的核心问题。八十年代提出党政分开或者分工,但并不成功。后来不提了,但并不是说问题已经得到解决了。

经过多年的改革,中国共产党从理论上已经从革命党转型成为执政党,但实际上还是一个行政党。在一般意义上,所谓的执政党就是党产生一个政府,产生政府后让政府执政。而在中国,在所有主要方面,都是党亲自执政。党过度卷入行政事务,导致政治事务的“荒凉”。这是执政党作为改革主体其改革能力弱化的一个主要原因。另一方面,因为党本身过度卷入行政,政府的管治水平提不高,经常是用政治方法替代专业精神。执政党如果继续忙于行政,不能确立主导政治事务的体制,而政府的专业水平不能提高,那么党政纠纷只能导致总体制度的继续弱化。

再如,邓小平以来,中国建立了退休制度,但是到现在为止还没有确立“政治退出”(political exit)制度,就是领导人退出政治领域的制度。往往的情况是“退而不休”,即使没有了正式的职位,各级领导还是可以用各种方法来干预现任领导的事务,过度地制约着现任领导。这实际上是领导层政治责任不能明确的一个重要因素,影响执政能力。在退休制度基础上进一步改革,建立政治退出制度显得非常必要。

政治退出制度的缺失也通过其它途径影响着官员的政治责任。例如,人们经常可以看到一些犯错误的官员经常被从一个职位调到另外一个职位,或者从公众的视线中“消失”一会儿,又回来了。

民主化不是政治改革的全部,但政治改革并不能排斥民主化。执政党要通过政治改革重新确立执政党的改革主体地位。中国共产党现在的统治权很强大,但领导权很单薄。领导权如何得以确立和巩固?领导权是执政党继续领导改革的能力。当强人政治过去之后,执政党的领导权只能通过政治改革来实现。

票决民主应从中央开始

领导权的微弱和中共党内没有改革共识有紧密的关系。党内没有共识和党内民主缺失有关。现在人们把党内民主理解成集体领导,但实际上很容易演变成没有人负责的局面。党内责任制必须得到建立。如何建立?党内民主不可避免,尤其是票决民主。票决民主要确立的是政治责任制。十七大已经在这方面走出了宝贵的一步,加速票决民主的制度化是必然的趋势。

除了政治责任制,党内民主还涉及到一个动员党内改革力量的问题。不是说党内没有改革力量,但党内的改革力量处于分散状态。邓小平早就强调过,党内要有核心。没有核心,党的领导集体就会变成各种不同利益的组合。如果让不同利益互相制约,那么什么事情都做不了。这个核心如何形成?在没有政治强人可以指定一个“核心”的条件下,这个核心必须通过党内民主来形成。

在各级地方层面,要大力推行参与式和协商式民主。票决民主先要在党内进行,主要解决党内责任制问题和权力交班问题。票决民主会强化中央的合法性和权威。如果票决民主先从地方进行,这会加速中央权威的衰落。地方选举表明地方权力机关的权力来自选民,而非上级政府。在地方政府是由选举产生的,而上级政府不是的情况下,会发生什么?就是上级政府权威的急剧下降,甚至丧失。相反,如果选举民主从中央开始,则有利于制约地方权力,防止地方主义的崛起。

从现有的村民选举的经验来看,在没有建设好现代国家制度之前,过早引入地方选举民主会带来意想不到的负面效果。村民民主过程所出现的问题应当好好总结,因为它们反映了选举民主所能出现的变形。例如,在家属势力很大的乡村,民主实际上是有名无实的。此其一。选举出来的机构如何和党的机构共处。此其二。

但是,地方可以先行参与式和协商式民主。在这方面民主具有更为广泛的内容。选举式民主主要是为了产生地方组织或者说地方的接班人问题(或者权力继承问题)。一旦在地方放开选举,就很难产生一个有效的政府。而参与式和协商式民主是为了改善现存地方政权。预算公开、公民社会建设等等都是地方民主的内容。这方面,地方民主可以大有作为。

同样,政治改革或者民主化也可以发生在处于国家与社会之间、政府与人民之间的各种国家政治体制层面。这方面,中国基本国家制度已经存在,改革的目标就是要改进或者改善。现存制度主要包括人大、政协和司法。人大和政协是代表机构。“三个代表”理论提出后,人们开始重视人民代表的利益代表问题。这方面有所进步,主要是人大和政协代表的意见表达方面。但是制度和政策层面有很多问题仍有待于解决。例如,如何建立代表和人民之间的关系。如果代表和其所代表的人民没有关系,那么代表是不可能实现的。如何改进代表的产生和代表办法?有人提出人大代表不能以个人身份代表人民的利益,那么人大作为整体又如何能代表人民的利益呢?就代表方面,一些新的实践正在出现。积极的做法应当是考量如何改进这些实践,而不是简单否定这些实践。因为,否定是产生不了新制度的。

关于司法独立问题

这里有一个更为重要的问题就是司法独立问题。这个问题比较敏感,但也可以加以理性的讨论。司法不能独立就是司法政治化。这已经产生了无穷的问题。司法是任何社会基本社会正义的最后防线。这个防线如果失守,那么基本社会正义就会荡然无存。中国目前就面临这样的情况。掌权者可以通过权力,有钱者可以通过金钱把司法程序“政治化”。

司法系统是中国社会最为腐败的部门之一。社会对政府的不信任主要也体现在司法方面。实际上,如果掌权者或者有钱者可以把司法政治化,人民或者被统治者也可以这样做。人民不相信司法、不服司法,往往通过其它政治化的方式来求助问题的解决,例如集会、游行、抗议、暴力等等。政府一旦面临这种情况,也就难以用法律来解决问题。这样,你来我往,法律成为谁也不认同其权威的一纸空文和儿戏。

法律权威得不到确立,国家治理就会变得非常困难。怎么办?执政党可以控制立法,但必须让司法相对独立。法律是政治力量意志的体现,这是马克思主义的观点,反映了法律的现实情况。就是说,政治力量必然把自己的政治意志体现在法律层面。但这可以通过控制立法来达到。如果执政党不满足于某一法律,那么就可以修改法律,甚至废除法律。当然,也可以就新的情况制定新的法律。但是一旦法律到位,那么政治就要休止,就必须让专业法律人员来司法。如果把这个过程也政治化了,执政党和人民之间就失去了宝贵的中间地带。司法相对独立是中国走向法治的第一步。而基本国家制度的最重要的体现就是法治。

法治、党内民主和社会民主,中国的政治改革可以沿着这些已经出现的改革话语前行。无论是自由派的幻想主义和左派的恐惧主义,都没有出路。今天,无论左派还是自由派,都可以动员到一定的力量来阻碍任何一项他们不认可的政治改革。在这样的情况下,如果党的领导高层对政治改革不能达成共识,而屈从于空洞的争论,那么只能延误改革,造成不堪的后果。

(联合早报网)