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李焱鑫:体制改革,搬开石头过河

随着一系列政策优势的消失,特区面临的历史命题已不是“摸着石头过河”,而是如何“搬开”那些拦路“顽石”,并尽可能搬得早一些、快一点。

从诞生时起,特区就是一种模式,而不是一个光环。未来将为中国改革探路的,可能是特区,也可能是新区、综改区或实验区,这将取决于改革者的智慧和勇气。

2009年5月,《深圳市综合配套改革总体方案》获中央批准;2009年11月,珠海开启又一轮政府机构改革⋯⋯特区而立之年,人们在如此动作之中,又嗅出了那股“不安分”的气质。

这样直指体制的决心,也正映照出特区面对的严肃现实。与多数先行者一样,这里的改革早已步入“深水区”,亟待在深层次的体制机制上寻求新的突破。

随着一系列政策优势的消失,特区目前面临的历史命题已不是当年的“摸着石头过河”,而是如何“搬走”体制机制上的拦路“顽石”,并尽可能搬得早一些、快一点。

特区的“功能危机”

2010年7月20日,孙福金坐在深圳市编办媒体通气会的现场,表情有些严肃。

再过11天,就是深圳大部制改革开启一周年的日子。在这个本应总结、纪念的时刻,中国最成功的特区却面临着一场强烈的“质疑风暴”:有媒体披露,深圳行政机关在改革后仍然肿胀,市科技工贸和信息化委员会除了 “一把手”外,竟有20名副职。

当媒体把对“1正20副”的议论上升到特区的角色定位和改革动力时,深圳有些坐不住了。

“这次改革精简力度大,过渡期不可避免地出现了部门副职超配的现象。”孙福金不住地向媒体解释说。这位深圳市编办副主任一再强调,改革将是一个长期的过程,需要逐步消化冗余的部门副职,直至符合规定的领导职数。

而其他的几座特区城市,也面临着同样的困境。在深圳为“消化”干部绞尽脑汁的同时,珠海、汕头等地的步伐则更显保守,在大部制改革伊始就向公务员“吹风”,“增效不减员”“合并不分流”。

一直以来,“特区”这一有别于其他地区的功能定位,让人们对这几座城市的一举一动都十分关注。尤其是改革动作,人们一向以“试验田”的标准投注以特别的期待。这也在无形中提升了媒体质疑的“高度”:为什么特区如今不那么“特”了?

这已不是素以率先改革著称的特区第一次遭受质疑。早在2003年,一篇题为《深圳,你被谁抛弃》的网文,就引发了一场追问这个城市的命运的世纪讨论。

“早期的特区是一张白纸,人们需要突破的更多是观念的障碍。经过30年发展,既有利益格局已经被固化,一些改革者开始投鼠忌器,一些既得利益者害怕改革、抵制改革,让改革有了停滞不前的苗头。”中国体改研究会副会长李罗力说。

不少专家表示,深圳等特区出现的“改革困境”,恰恰点明了特区发展的阶段性,“就像一个年轻人曾经豪情万丈地创业,过了些年娶了妻子、买了房子、生了孩子、有了票子,就会慢慢安定下来,求稳怕变”。

人无我有,人有我“特”

尽管阻力重重,特区依然“知难而上”。2003年,深圳在争议声中启动了“行政三分”改革;更早的时候,珠海开始了“万人评政府”,破天荒地让民众参与到政府官员的政绩评价中。

这和人们熟悉的在“不争论”的年代里,“见到红灯绕着走”曾是特区突围而出的一个法宝,成为特区人善于利用中央政策发展经济的写照。

而如今,在“红灯”面前,特区已无路可绕。

2002年起,深圳市相关领导开始在公开场合表达当地的“四个难以为继”。在厦门等城市里,飞涨的地价同样显示,特区人口和资源的关系已经趋向紧张。

此外,逐渐消失的政策倾斜或更令特区人感到焦虑。

“这些年很多人都在争论,未来特区还要不要办,办了应该‘特’在哪里。而立之年的特区,真真正正站在了历史的十字路口。”广东经济学会常务副会长王利文说。

在一些学者看来,深圳等地近年来对行政体制改革的不断尝试,正是源于对特区不“特”以及吸引力丧失的担心,并试图为这样的担心寻找答案。

“现在特区正处在改革发展的关键时期,难度越来越大。涉及金融、财税、收入和户籍的改革,都需要新体制作为基础。而特区已经成熟的经济环境,更需要政府深化体制改革,从‘管制型’向‘服务型’转变。这些都是特区无法回避的问题。”广东省体制改革研究会会长黄挺说。

事实上,特区最为看重的商业环境与行政框架的摩擦,已经浮出水面。最近召开的珠海“两会”上,珠海市委书记甘霖听到企业家对于政府的批评,甚至发出了“不提高行政效率,对不起纳税人”的感慨。

在不少专家看来,行政体制的突围几乎是特区唯一能继续“特”下去的抓手,也是特区之所以存在的关键。而一个个固化的利益壁垒和求稳怕变的心态,既体现着改革的艰难,更证明着改革的必要。

“过去特区之所以是特区,原因在于‘人无我有’;今天特区依然能成为特区,关键在于‘人有我特’。不管中国其他地方的改革开放进程如何加快,特区都必须保持这种领先性。”广东省政府发展研究中心副主任李惠武说。

搬开石头过河

近年来,中国内地掀起了一股“新特区热”,各省市都争先恐后申报综合配套改革试验区,提出了高新科技试验区、自主创新试验区、两型社会试验区等名目繁多的新概念。

“这些新区的出现,证明中央仍然需要各种类型的区域性探索。而这也给了特区一个启示:特区不应该只是‘经济特区’,更应该肩负起综合改革的历史使命,名正言顺地进行以行政体制改革为核心的改革大业。”王利文说。

2009年5月6日,《深圳市综合配套改革总体方案》获中央批准,再次确认了学界的乐观预测:“没有什么是特区不能做的,特区完全可以在提高行政效率和民主建设上先行一步。”

事实上,当成为国家战略的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》甫一出台,特区已开始谋划攻克改革难题。深圳规划了在未来三年内“探索试行区级人大代表直接竞选制度”,“在党内选举中引进竞争机制”,以及“力争在全国率先实行市区党政领导干部财产申报制度”等改革目标。

而100公里外的珠海,则将关注重点放在了社会管理体制的改革上。在这个以澳门、香港为标杆的特区,城乡社区民主自治建设和社会组织建设在积极推进,政府尝试借助各类民间组织,实现对社会的管理和协调职能。

“这些改革甚至分了政府的‘权’,但这正是行政体制改革的目标。一方面实现了政府部门与责任的一一对应,同时又建立起一个能够回应公民诉求、利益主张的渠道,两者共同勾勒出法治政府的未来。”黄挺认为。

“观察特区的改革,我们必须考虑到现实的难度。改革的成效不能以动作的大小来衡量,而应当以可承受的程度来衡量。改革需要一些大的动作,也需要一些和风细雨、日积月累的改革措施。”李罗力表示。

在特区,这样的渐进性思维化作了一些阶段性探索。2010年,深圳公布了27项改革计划,政府机构改革位列第一。在继续深化大部制改革之外,深圳市69%的公务员将被纳入聘任制改革,设立独立的退出机制和晋升系统。而珠海、汕头等地则将重心放在行政效率的提升上,尝试最大限度地降低政府对商业活动的介入,让行政效率追赶上市场效率的脚步。

从诞生时起,特区就是一种模式,而不是一个光环。“未来将为中国改革探路的,可能是特区,也可能是新区、综改区或实验区,这将取决于改革者的智慧和勇气。”李罗力说。

(《南方》2010年第14期)