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人大代表法修订令人震惊 反民主为改革设禁区

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资料图片:全国人大常委会委员长吴邦国。

全国人大常委会近日开始审议《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案草案》。已经披露出来的部分修订条款,令人震惊。它们毫不掩饰地表现出了反民主的倾向,它试图阻止各级人大和人大代表已经进行的强化人大民主性的尝试,并为未来的创新设置红线。

《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》属于宪法性质的法律,只能由全国人大审议通过,全国人大常委会无权自行审议通过。

按照宪法,地方人大属于“地方国家权力机关”,它们是地方上的主权者。它们与全国人大没有上下级关系,全国人大常委会不能越俎代庖,规定地方人大代表不可专职化,也无权禁止地方人大代表设立个人工作室。

全国人大常委会近日审议《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案草案》。已经披露出来的部分修订条款,令人震惊。它们毫不掩饰地表现出了反民主的倾向,它试图阻止各级人大和人大代表已经进行的强化人大民主性的尝试,并为未来的创新设置红线。至少从立法的角度不应完全杜塞人大代表、地方人大的尝试之路。

全国人大常委会近日开始审议《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案草案》。已经披露出来的部分修订条款,令人震惊。它们毫不掩饰地表现出了反民主的倾向,它试图阻止各级人大和人大代表已经进行的强化人大民主性的尝试,并为未来的创新设置红线。

第一条:禁止人大代表专职化。

全国人大常委会法工委主任李适时透露,为充分体现中国的人大代表都有各自的工作岗位,从事各自职业的特点,并处理好执行代表职务与开展本职工作的关系,草案增加规定,代表不脱离各自的生产和工作岗位。不过,草案同时又规定,代表出席本级人大会议,参加统一组织的闭会期间的活动,应当安排好本人的工作,优先执行代表职务。这位人士说,中国的人大代表都有各自的工作岗位,从事各自职业的特点。本次立法,似乎要坚持这一中国特色。

评议:人大代表完全兼职化,这确实是一项全世界绝无仅有的中国特色。问题是,这样的中国特色对于人大代表履行宪法、法律所规定的职责,究竟是好是坏?它是民主的特色还是反民主的特色?

至少有很多民众、包括地方人大认为,这样的兼职化并不是最优的制度安排。有关人士就提到了这样一种情形:有些人大代表是运动员,其赛事安排和人大会日期“撞车”,是参加比赛还是参加人大会?代表法修正案草案中明确规定,各级代表的本职工作和执行代表职务在时间上发生冲突时,应当优先执行代表的职务。如果是普通比赛,当然无所谓。但是,让我们假定,这个运动员面临的是奥运会、世界锦标赛的比赛,而且他的身体正处于巅峰状态,很有可能拿到他一生中最为重要的冠军,那么,对他来说,究竟哪个最“优先”?谁来确定这里的优先性?

更不要说,当下各级人大代表,大多数是党政官员。党政官员兼职人大代表,这就是人大制度的所谓中国特色。这样的人大必然变成党政部门的橡皮图章。人大根本无法发挥宪法、法律赋予它的权力,无法承担其对选民的政治责任。

正是鉴于这种状况,过去一些年来,有些地方尝试人大代表的专职化。事实上,全国人大常委会也在推动人大常委会组成人员的专职化。

现在的立法等于完全否定了这样的改革。在分组审议中,陈斯喜委员已经指出,他担心“代表不脱离各自的生产和工作岗位”将来执行起来会引起误解,他建议,法律上不要作这样的表述。这是一个明智的态度。

第二条:禁止人大代表设立个人工作室。

全国人大常委会法工委主任李适时还透露了另外一项修改条款:鉴于我国各级人大常委会的办事机构、工作机构是代表履职的集体参谋助手和服务班子,代表不设个人工作室。

这样的立法修订似乎也有所指。代表们不以个人身份活动,同样是中国人大制度的一大特征。不过,若干年前,一些地方人大代表、全国人大代表就在尝试改变这种做法,设立个人工作室。有些地方人大甚至在一定范围内推动这种做法。而相对于原有制度,这种制度确实拉近了选民与人大代表之间的关系,人大代表在地方治理中发挥了更大、更积极的作用。然而,本次法律修订似乎准备完全禁止这样的做法。

这样的立法取向令人不解

人大制度是官方所说的中国式民主制度的核心所在。宪法赋予了人大以巨大的权力,宪法也要求各级人大对选民承担重大责任。

不过,对于人大如何行使这些权力,如何承担这些责任,法律规定向来比较粗疏,而且缺乏逻辑的连贯性。举例来说,法律授予人大超出所有国家议会的巨大权力,那就要求这些人大代表、至少其常委会组成人员,拿出全副精力进行审议、辩论,然而,事实上,人大代表全部是兼职的,人大常委会组成人员也大多数是兼职的。如此人大代表,同样无法对选民承担起应尽的责任。

正是机构构成与其权力-责任的不对称,导致选民与人大之间较为疏远,而人大对行政权力也无法尽到监督之责。面对这种情形,不少人大代表、地方人大及其常委会寻思变革之道。这包括在人大代表选举中,引入竞争性因素;人大代表自行设立工作室,定期与选民接触;有些地方走得更远,尝试人大代表部分专职化。

这些尝试,有的引起舆论、专家的关注,有的没有。不过,选民对于这样的尝试,多持支持态度。当然,这些做法的长远效果如何,可以继续观察。但至少从立法的角度不应完全杜塞人大代表、地方人大的尝试之路。

必须承认:中国的人大代表制度是不完善的。立法者也显然承认这一点,否则,与人大代表相关的各种法律也就不会频繁地修订来修订去。既然不完善,那就应当允许人大代表、地方人大进行制度创新。而作为规范人大代表制度的基本法律,《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》应当保持一种面向未来的开放性,对于人大代表和地方人大的制度创新保持开放性。没有这样的创新,何来人大制度的完善?

低劣的立法技术

上述两项立法修订,从立法原理也是根本不能成立的:

第一,用任何标准来衡量,《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》都属于宪法性质的法律,这样的法律只能由全国人大审议通过,全国人大常委会无权自行审议通过。

第二,即便把这个《人大代表法》理解为全国人大常委会为全国人大制定的内部规则,全国人大常委会也无权为地方人大及其代表制定行为规则。因为按照宪法,地方人大属于“地方国家权力机关”,它们是地方上的主权者。它们与全国人大没有上下级关系,全国人大常委会不能越俎代庖,规定地方人大代表不可专职化,也无权禁止地方人大代表设立个人工作室。

第三,法律规定人大代表不得设立工作室,也是对人大代表角色本身的否定。法律的基础是道德与伦理,人大代表法对于人大代表行为的规范,必须以人大代表的政治职业伦理为前提,这种伦理要求人大代表必须尽一切手段强化与选民的联系,回应选民的诉求。立法禁止人大代表作这样的努力,完全违反《人大代表法》的基本取向。它剥夺了人大代表应当享有了权利,也禁止人大代表对选民承担政治责任。

第四,法律必须是抽象的、普遍的,作为宪法性法律的《人大代表法》不应对人大代表的行为作出任何过于具体的规定,这样的规定只能把《人大代表法》变成一个笑话。
(秋风/中国选举与治理网首发)