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吴量福:内耗 (连载八) 结尾

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吴量福,1954年出生天津,1961年就读于天津实验小学,1968年就读于天津90中学,1970年到山西接受再教育,1978年考入上天津师范大学,1982年天津商校教书,1984年考进天津首届“开发区管理干部培训班”,1987年赴美留学,1989年在打工之余获mpa学位,1996年受聘于美国一地方政府,职为cio,1998年获行政管理学博士学位,同年被北伊利诺伊州立大学聘为兼职教授,2001年受聘于天津南开大学,为客座教授,202年cio工作之余下海,成立“美国市政技术公司”,身为总裁,客户400,多为美国政府机构,成为这些机构中“家喻户晓”的人物,2003年又受聘于美国西北大学,做兼职教授。2003-2004两度被中国政府以专家身份请回国,讲授政府应急管理。

没有与块块相独立的司法系统,法治就是一句空话。实现党内民主,创造内在制衡系统。逐渐开放对媒体的限制,利用第三信息源对政府运作进行监督。文化水平和受教育程度是中国强大的基本因素。

教育上不去,中国不会强大!

一个还有1.3亿文盲的中国不是强国!

当世界上每10个文盲中就有一个是中国人的时候,中国就不是强国!

第八章 不是结尾的结尾

我们将中国的发展比喻为一条向前行驶的万吨轮。这个比喻仅仅是为了方便我们的讨论。实际上,一个社会的发展远比万吨轮的操作要复杂得多。就拿教育来看,从古代的孔子,到近代的陶行知,再到今天的国家领导人都认识到“教育是立国之本”。但是中国的教育仍然是一个严重的消耗点,拖着中国发展的后腿。教育上不去,国家的强大就会成为一句空话。这是为什么?我们用了一整章谈环境恶化的形势。环保不仅仅是政府的责任;每一个公民都有责任。但是,在诸多的、影响人们行为的因素中,人们的文化程度占有十分重要的地位。一个目不识丁的农民又如何能够懂得不能乱用剧毒农药浇菜地呢?如何提高人们的文化素质?教育!

怎么才能将教育搞上去呢?我们没有提供解决问题的办法。我们在其他领域中的讨论也仅仅是指出了问题。我们无意也没有相关的知识来提出解决各种问题的具体办法。本章的目的是集中讨论一下在解决各种形式的内耗时应该注意的一些问题,供政府决策高层参考。

今天的中国是在第三代领导人的指挥下向前发展的。回顾新中国发展的历史,相比之下,这第三代领导人是最关心民生、最接近社会底层的。而且,从各项社会政策以及在调整政府与民众关系的问题上,此届中央领导是最有进步思想的一代人。我们看到,中央政府积极着手解决一系列社会和经济发展中的问题,包括由计划经济向市场经济的转型、住房改革、医疗卫生系统改革,治理环境,等等。但在一系列潜规则支配之下,外加一些地方政府官员行政不作为,甚至以权谋私、搞腐败,最终导致政策失败。这种现象说明中央的政策往往贯彻不到基层。且不说中央的政策,我们在讨论治理血吸虫病的例子中就看到,省里拨下来的个人补助资金都到不了有病的农民手中。1 违法吗?不见得,因为挪用资金尚不属于犯法行为。但其后果是导致老百姓对国家失去信心,对代表国家前途的中国共产党失去了信心。

再看人口的例子。在我们讨论过的几个领域中,人口问题是比较特殊的。人口发展在更大程度上是遵循着自然规律进行的。通过行政手段鼓励多生或者禁止多生,或多或少都是对自然发展的干预。我们到目前还不能确认人类是否有能力对人口发展规律进行干预。但就今天中国人口和经济发展的趋势看,以前的政策失误为今天的发展留下一个大包袱。制定限制出生率的政策,事出无奈,但的确遏制了中国人口的爆炸。中国的人口政策虽然在国际上受到批评,但国际舆论大多集中在政策执行方面。政策执行中的失误甚至过激的手段导致对政策正确性的怀疑。这就是我们在这里要总结的内容:原本是一项社会公共政策,却变成一项政治、外交方面的焦点。实际上,问题的焦点本应该是如何执行人口政策,而不是政策本身。在其他领域中我们也看到类似的情形。换言之,政策的执行偏离政策所要解决的问题的焦点,最后导致政策失败。

如何解决这些问题呢?

中国发展一定是沿着一条与世界上其他国家不一样的道路进行的。他人的经验可以借鉴,不能照搬。在这一点上,从领导层到理论界是有共识的。2 但是,在原则上有共识,并不意味着在决策过程中就有一致的看法。即便从原则上分析,理论界对“中国特色”本身也没有很好的研究。中国最高人民检察院副检察长张耕撰文讨论中国特色的社会主义检察制度。他一方面强调中国的“检察机关必须坚持党的领导”。同时,他也指出“自觉接受人大监督是人民主权原则的必然要求。”3 从理论上将党和人大视为辩证关系中的两个方面是可以的。但在实践中,一组织不能充当“一仆二主”中的仆人。既然党是检察系统的领导,那又如何接受人民代表大会的监督呢?

“中国特色”这个概念具有两种不同含义。一是“具有中国特色的发展之路”,另一个是指具有“中国特色的社会主义理论体系”。4 本文重点是前者。

西方资本主义国家在搞他们的市场经济时,有一套相应的社会与政治制度的保证,诸如三权分立,议会制度,两党制度,等等。这到也符合马克思主义提到的上层建筑与经济基础的关系。但就中国的情况看,西方的政治制度不可能在中国的文化中“安家落户”。更重要的是,正如中国第三代领袖胡锦涛指出的那样,在中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度,是中国共产党和各民主党派、无党派人士的共同选择,具有历史的必然性和巨大的优越性。5 我们对这一论点并无异议。在这种情况下,我们在借鉴西方经济发展的经验时,就必须“酌情处理”、“因地制宜”,不能原样照搬。但这是不是就意味着,世界上其他国家的经验就一概不适用了呢?也不是。政府组织机构的设置,政府组织的运作、政府与市场经济的关系,等等这些与社会发展有关的领域中是有一定规律可遵循的。既然被称为规律,就意味着其发生作用的普遍性。条件存在,相同的结果就会反复发生。这与社会制度、发展程度无关。

就在本文脱稿之际的2008年6月底,贵州省瓮安县又发生老百姓打砸政府机关的事件。瓮县事件的起因并不复杂,很快就调查清楚了。但因为当事人不相信公安局的调查报告,到县政府“告状”。到后来事情发展到有当地坏人插手,煽动老百姓打、砸、烧,造成了“6.28”事件。6 事后,中国各政府,从中央、省、地方,一方面采取了坚决的手段恢复瓮县的正常秩序,另一方面从政府工作本身找问题、查根源,失职的干部全部撤掉。贵州省的省委书记石宗源自己到瓮县大街上与老百姓交谈,并“3次向百姓鞠躬道歉”7。

这种处理这一类事件的方式方法在新中国历史上并不多见。我们由此可以看到中国政府在处理社会矛盾的问题上日趋成熟。

石宗源在分析事件发生的原由时指出:“公安局不作为,党委政府不作为,庸官、懒官、拿钱不干活的官多了,老百姓就不会有好日子过。 ”8 这位省级一把手的确是一语中的。他的分析集中在政府运作层面。让我们结合前文的讨论,以瓮县的“6.28”事件为例,看看应该如何解决中国的内耗问题。

第一,法治社会不意味着司法独立。

这里提出的问题是,当民众不相信政府的权威时怎么办?这是一个由“中国特色”派生出来的问题。在中国的一元化的政治体制之下,公众与政府之间没有“缓冲地带”。公、检、法三大执法、司法系统全在执政党的领导之下。矛盾出现,如果老百姓不同意政府处理问题的方式,无论是在土地问题上,还是在医疗事故问题上,老百姓没有其他途径提出不同意见。除了“忍”,就是上访,或者采取走上大街,冒着与政府发生冲突性危险。瓮县的“6.28”事件就是一个例证。从报道中看,死者家属从一开始就没有考虑利用包括法庭在内的其他正当手段解决问题。这次事件的起因牵扯到家属的死亡,“忍”不住,便采取比较激烈的手段,引发这次事件。

依法治国还是中国共产党前总书记江泽民提出来的口号。9 2007年底召开的中国共产党十七大,再次强调依法治国的重要性。10 中国古代就有“王子犯法,与庶民同罪”的说法。真正要做到这一点,就必须调整中国政府组织结构,从组织结构上为法治做保证。应该考虑将地方司法系统从块块的建制中撤出来,使得地方检察院和法院能够独立办案。但在整体上司法系统还是在党的领导之下。这个办法的关键是为地方政府的运作设置了一个制衡点,同时也在地方“父母官”与公众之间留出疏导矛盾的空间。依法治理地方事物,依法解决社会矛盾,撤销各地的信访机构。几十年的时间证明,信访系统对解决各种社会矛盾没有任何效率。前文提到的广州市各级政府公开办理信访事宜,结果有上万人冒雨来“告状”。这也是广州各级干部始料不及的。

没有与块块相独立的司法系统,法治就是一句空话。

目前提倡对政府官员实行问责制的呼声很高。11 中国两大直辖市,重庆和天津分别在2004年开始实行政府部门行政首长问责制。2008年的4月,重庆爆出“三高官涉嫌受贿 重庆官员大换岗”的新闻。12 2006年,也就是天津市开始干部问责制后的第二年,天津市人民检察院检察长李宝金因搞腐败被查处。13 到了2007年,还是在天津,又爆出“政协主席宋平顺服毒身亡”的消息。14 所涉及的贪官被揪出来,是由于其他原因,而不是因为实行了问责制。两个城市着力推出的问责制似乎根本没有起作用。

但是,需要指出的是,地方司法机构的独立运作提供了一个解决各种矛盾的工具。对于政府运作的效率、是否彻底执行中央的各项政策、是否将公众利益放在首位,地方司法机构的独立运作却豪无功效。治理这一类消耗点,需要其它的手段。

第二,实现党内民主,创造内在制衡系统。

瓮县“6.28”事件后,贵州省委认为此次事件所反映的问题并非是一天之内形成的。瓮县的地方政府不作为已经很长时间了,“当地积案过多,积怨过深,积重难返。”15 上级领导对瓮县事件发生的根源分析较深刻。但在中国政府条条块块的结构中,当“一手遮天”的块块(瓮县)的问题在逐渐积累的时候,条条(省级政府)根本不知道,更无从采取措施。瓮县的领导层因为这个事件被彻底改组,为他们的不作为付出了代价。但中国政府条块结构的缺陷再次暴露出来。在全国其他的地方是不是还有类似瓮县的问题?

我们在前文中讨论过这个问题。条条块块的结构在一元化的政体中运作效率低下。瓮县“6.28”不会是一个特例;这是一个具有普遍性的问题。目前的制衡与监督机制主要是依靠各级领导自身的管理水平、思想水平和政治修养、对党和中国建设事业的忠诚。这些因素对政府运作的效率没有制度与组织机构上的保证。在“块块”的运作中需要有更有效的制衡与监督机制。在这种情况下,党内民主便成为一个很好的制衡工具。

党内民主并不是我们的首创。最早提出这个概念的是上海政治学教授胡伟于1998年提出来的。打那之后,党内民主开始受到普遍的重视。16 鉴于中国的国情,实行全国民主的条件尚不成熟。但由于全国的几千万党员都是社会精英,工作水平高、对共产主义的信仰程度高,从而具备了实行党内民主的条件。我们在这里提出的党内民主并不意味着党内分为两派。党内民主的关键是,领导层的产生、以及日常的工作都是在其他党员的参与和监督之下进行的。允许地方党组织通过全体党员普选产生自己的领导,这种做法会有助于解决一系列本书讨论过的问题。比如,对当地的全体党员负责,会有助于克服短期的“业绩”感,减少“业绩工程”,真正服务于民。实行党内民主,允许地方党员选举产生地方党领导并不意味着使下级党组织脱离上级的领导。上级党组织可以通过党纪、国法、各种政策对下级党组织进行监督。与此同时,还有上文建议的“独立”运作的地方司法机构来协助上级党组织,以保证地方党组织和政府机构“照章办事”。

第三,逐渐开放对媒体的限制,利用第三信息源对政府运作进行监督。

我们在第六章中谈到中国政府系统中信息交换的效率不高。 “6.28”事件仅仅是一个爆发点。平时矛盾积累,爆发时激化程度之快,与平时政府运作水平有直接关系。但事发后,瓮县的县领导对在自己眼皮底下发生的事都不十分了解。从省委、省政府事后处理问题的方法看,省委以前对瓮县的情况也并不十分了解,以致省委书记不得不三次向百姓道歉。贵州省各级政府组织中的上下信息交换的阻滞,导致事发前毫无所知,事发后大吃一惊。

根据对其他领域中的分析,我们也看到类似的情况。最明显的就是环保。为了显示短期业绩,下级领导照顾追求短期的经济发展,对污染工业睁一只眼,闭一只眼。当污染到一定程度时——甚至导致当地老百姓上街抗议时,上级领导才知道。17 再看医疗卫生系统的改革、住房系统的改革,这些重要的改革项目,中央的新政策一颁布,地方政府就有新对策——“上有政策 下有对策”。这就是中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强在2008年4月份指出的问题所在。18 共产党执政近60年,到2008年还不能保证中央的政策得到100%的贯彻,在很大程度上是因为信息上下交换渠道不通畅。我们在许多领域的管理中都看到类似的情况。

由于在条块结构中,地方领导占有“一方霸主”的职位,在系统内的信息上传也是要经过过滤的。而且,在许多地区,官方记者的采访也遭到拦截。本世纪的2003年就是有名的“记者被打年”。在那一年,上到新华社、中央电视台等国家级媒体,下到普通地区性媒体,引起过较大反响的记者被打事件就有数十起。19

中央如何才能了解基层的实际情况呢?如果中央级媒体的采访都要受到阻碍,那么《内参》上的消息又从何而来呢?

今天的中国正在经历着巨变,中央政府的改革政策是否能被地方贯彻是中国成功的关键。如果上下信息交流不通畅,政策实施的反馈失败,最终会导致改革失败。中国政府对媒体的控制是一种在传统观念支配之下的办法。二十一世纪的中国处在一个信息交换高度发达的时代。信息技术的发展已经远远超出能够被控制的范围。从实践中看,在2008年年初南方冰雪灾中、四川地震的救援中、贵州瓮县“6.28”事件的处理中,媒体开放,及时报道,取得了非常好的公共效果,在国际上也得到好评。

开放的媒体是一个非常有助于政府运作的工具。中国的执政党和政府,在建设新中国的道路上走过弯路,但取得的成就世人有目共睹。尤其在改革开放中,几乎是在昼夜之间就将中国推到世界舞台的前沿。所以,在对待国际和国内舆论上,中国政府应该有自信心,有大国风范。

第四,文化水平和受教育程度是中国强大的基本因素。

对办教育的态度的本身就反应了各级政府决策层受教育的程度。教育不是解决问题的万能钥匙。一个受过良好教育的人也会办蠢事,犯错误。但是,一个没有受过教育的人要想超越其他人、独占鳌头是不能的。我们很难想象,当13亿人口中的11%还是文盲(低于识1500字的水平)的时候,中国能成为世界强国!更令人担忧的是,中国文盲的总数还在每年50万的水平增长。世界强国从何谈起?

再看这次瓮县“6.28”事件,其迅速爆发原因之一就是农民受教育的水平。虽然我们没有其他报道来证明这一说法,但我们一推测,如果类似事件发生在北京、上海等社会教育程度较高的大城市中,激化程度是不会这么高的。如果说在激化过程中的确有其他社会势力来煽动不明真相的群众,那么“不明真相”的群众的文化和受教育程度就十分重要了。

在中国一元化的体制中,教育搞不上去,以国家为名义来管理社会的各级政府要负全部责任。我们在为本文搞资料研究的时候,还没有发现一例政府官员利用职权违反政策,或者利用潜规则,为教育多拨款,或者将修建工厂、修建政府大楼的预算挪走去办教育。我们在第一章讨论教育的时候,就对教育的投资进行了考察。结果发现国家对教育的投资远远落后于实际需要。但到各个下级政府,对教育的重视程度就更低。而且,就是那一点国家投到教育上的资金,又有多少是真正用在农民的孩子身上?

一边是立国之本的教育,一边是豪华、高耸入云的政府大楼、银行大楼。哪一个更能使得中国强大起来?

本文到了该结束的时候了。我们以教育开始我们的讨论,至此还要以教育作为结束语:

教育上不去,中国不会强大!

一个还有1.3亿文盲的中国不是强国!

当世界上每10个文盲中就有一个是中国人的时候,中国就不是强国!

第八文献源
1 作者不详,《湖北公安血吸虫病疫情恶化的背后》,2005/8/18。来源《法制日报》。《新华网》:
http://news.xinhuanet.com/legal/2005-08/18/content_3370557.htm (2008/2/11阅读)
2 王心富,《中国共产党独立自主历程的启示》,2007/2//6。《人民网》:
http://theory.people.com.cn/GB/49157/49163/5371800.html (2008/7/3阅读)
3 张耕,《具有鲜明中国特色的社会主义检察制度》,2008/7/7。来源《人民日报》。《人民网》:
http://theory.people.com.cn/GB/49150/49152/7475280.html (2008/7/8阅读)
4 王伟光,《科学发展观是中国特色社会主义理论体系的创新成果》,2008/1/16。来源《求是》。
《人民网》:http://theory.people.com.cn/GB/49150/49152/6781950.html (2008/7/7阅读)
5 作者不详,《我国为什么不能搞西方的多党制和议会制》,2007/3/30。《青岛统一战线网》:
http://tyzx.qingdao.gov.cn/ReadNews.asp?NewsID=986 (2008/2/11阅读)
6 作者不详,《贵州省委书记3次向百姓鞠躬道歉》,2008/7/6。《重庆晨报数字报》:
http://cqcbepaper.cqnews.net/cqcb/html/2008-07/06/content_205217.htm (2008/7/6阅读)
7(同上)
8(同上)
9 师霞,《江泽民提出的“依法治国”的主要内容是什么?》,2002/10/31。《人民网》:
http://www.people.com.cn/GB/shizheng/252/8956/8966/20021031/855174.html (2008/3/12阅读)
10 作者不详,《弘扬法治精神 推进依法治国》,2007/12/4。来源《法治日报》。《中国经济网》:
http://finance.ce.cn/law/home/scroll/200712/04/t20071204_12733492.shtml (2008/2/12阅读)
11 丛亚平,《对建立‘问责制’的思考》,2004/5/30。《新华网》:
http://news.xinhuanet.com/comments/2004-05/30/content_1497455.htm (2008/2/12阅读)
12 作者不详,《三高官涉嫌受贿 重庆官员大换岗》,2008/4/19。来源《华夏时报》。《重庆中小企业
网》:http://www.smecq.gov.cn/news/NewsContent.aspx?cid=6118 (2008/7/1阅读)。
13 作者不详,《天津通报李宝金涉嫌违纪问题 市委书记称很痛心》,2006/8/28。来源《天津日报》。
《中国频道》:http://news.eastday.com/eastday/node81741/node81762/node157756/u1a2282468.html
(2008/5/12阅读)
14 作者不详,《天津通报市政协主席宋平顺服毒身亡》,2007/6/9。《中国评论通讯社》:
http://gb.chinareviewnews.com/doc/1003/8/4/8/100384837.html?coluid=7&kindid=0&docid=100384837
(2008/5/21阅读)。
15 黄勇、王丽、 刘文国、何云江,《瓮安事件始末 省委书记三次向百姓道歉》,2008/7/6。来源《新华
网》。《解放日报网》:http://www.jfdaily.com/news/xwgn/200807/t20080706_298987.htm (2008/7/6
阅 读)。
16 萧功秦,《从政治发展角度看“党内民主化”论》,2006/1/10。来源:《浙江学刊》。
《马克思主义研究网》:http://myy.cass.cn/file/2006011020238.html (2008/2/3阅读)
17 张周来、沈翀、刘海,《污染企业入住农村“暗渡陈仓” 周瑜打黃盖?》,2007/8/12。《中国网》:
http://big5.####.cn/news/txt/2007-08/12/content_8667315.htm (2008/7/8阅读)
18 钮东昊(责任编辑),《贺国强:坚决反对”上有政策 下有对策” 保政令畅通》,2008/4/30。来源《新华
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19 王盈,《记者屡遭殴打‘无冕之王’亟待立法保护》,2005/924。来源《长春日报》。《新华网》:
http://www.0437.gov.cn/xinhua/dispArticle.Asp?ID=2571 (2008/2/12阅读)

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