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吴量福:内耗 (连载六) 政府 (2)

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吴量福,1954年出生天津,1961年就读于天津实验小学,1968年就读于天津90中学,1970年到山西接受再教育,1978年考入上天津师范大学,1982年天津商校教书,1984年考进天津首届“开发区管理干部培训班”,1987年赴美留学,1989年在打工之余获mpa学位,1996年受聘于美国一地方政府,职为cio,1998年获行政管理学博士学位,同年被北伊利诺伊州立大学聘为兼职教授,2001年受聘于天津南开大学,为客座教授,202年cio工作之余下海,成立“美国市政技术公司”,身为总裁,客户400,多为美国政府机构,成为这些机构中“家喻户晓”的人物,2003年又受聘于美国西北大学,做兼职教授。2003-2004两度被中国政府以专家身份请回国,讲授政府应急管理。

在处理公众与政府之间关系的问题上,新中国第一代领导人根本没有考虑”依法治理”这一选择。而且,这样的传统管理观念一直延伸到今天。今天的中国有一整套完整的法庭系统,而且人民代表大会的立法制度已经十分健全。很可惜的是,在处理各类社会发展中的矛盾时,从中国的老百姓到中国的政府,都还没有意识到手边就有法律这个强有力的工具被闲置。

四、向服务性政府的过渡

每年6月初是中国全国高考的日子。2008年6月8日,全国各大网站都刊登了这么一条感人的新闻:北京市的一个民警看到一对母女眼看就要因交通堵塞而耽误了女儿的高考,便用警车及时将她们送到考场。62

中国政府似乎正在经历一个向”服务性政府”转型的过程。上面那位警察的做法就是佐证。但是,这个转型却具有很大的盲目性。先从理论上看。人民大学专门研究行政管理的毛寿龙教授认为服务型政府的内涵包括:

第一,基本秩序服务。很多警察、保安、城管等所有的政府执法机构,认为要对犯罪分子加强威慑力。如果政府要加强执法效力,都要穿身警服,高速公路收费站都穿着军装一样的衣服,从强制性威慑力秩序慢慢转为以基础性秩序服务为基础的执法秩序,这是服务型政府建设的内涵。

第二,提供广泛的便民服务,也是一个方面。

第三,行政审批应该以人为本,人性化管理,更多地考虑企业方面的需要。

第四是医疗,教育,住房等方面的基本公共服务。第五,决策方面的听证会,包括电子政府、官员的博客,甚至一些系统的、大的网站,政府的效能网等都是程序意义上的服务型政府内涵。63

从这里的文字看,毛寿龙教授将政府运作的方式与政府运作内涵混淆起来了。比如,”强制性威慑力”是政府在提供公共安全服务时方法–法律本身就有强制性,执法本身就具有威慑力。这与是否是服务性政府无关。为社区提供一些基本服务本身是政府的责任(在中国的特定环境中)。但开设医院、学校并不能就说明是服务性政府了。另一位搞政府研究的学者孙咏琴也有类似的定义。比如将服务型政府的属性之一限定为”服务型政府是民主政府、透明政府和便民政府”。64 显然,由于”服务性政府”是一个新概念,理论界尚不能清楚地将此概念加以定义。理论上的苍白导致了实践中的盲目性。

在中国的政治文化中,政府与国家是等同的,政府行为就是国家行为。在马克思列宁主义的学说中,国家是一个阶级镇压另一个阶级的工具。于是,等同于国家的政府就成为一个神圣的权力象征。在如此的政治文化之中,政府的工作就是权力的实施。所以,在类似行政执法那样的政府运作中,代表”国家”的执法人员以粗暴行为执法,只因为他们把”自己当作法律的化身。”65

中国开始在经济领域的改革中引进了市场经济运作规则,结果是中国经济的高速发展。但是,中国的政治体制改革却呈滞后状态。这种滞后状态在社会实践中带来许多问题。其中之一就是政府与社会的关系。在传统的政治文化中,国家、政府是统治方,社会与老百姓是被统治一方。这一点是政府向服务型政府转型的关键。

市场经济的运作受制于一系列市场运作的规则,诸如价格原则,质量,竞争中的规则,等等。但是,如前所述,这一套市场规则不适用于政府,政府本身就不能够参与市场运作。但是,这并不妨碍纳税人与政府之间的”买卖”关系。老百姓与工商企业纳税,政府运作;在这种关系中,纳税人与政府就构成了买卖关系:纳税人买,政府卖。买卖的是什么?政府的服务。

政府与纳税人之间的关系何在?虽然政府在一个特定的地区内有”垄断权”,但是由于政府花的是纳税人的钱,那么纳税人对政府的运作就有很大的支配权。就美国的情况看,纳税人对政府能够指手画脚,就是因为他们觉得是他们用缴纳的税来支持政府的运作、支付政府职工的工资。以美国伊利诺州为例,州宪法将各个市政府定义为”企业”(Corporation)。市政府的管理,除了不能赢利之外,与公司的运作几乎相差无几。政府与居民之间形成一种特殊的买卖关系。

伊利诺州有一个道纳斯格罗夫市。2005年,市政府的工作人员在下一个年度的预算中提出要增加两名警察的要求。为此,就不得不增加税收。此项要求遭到居民的反对。在议会表决通过时,市长说了下面这段话:

“我认为,我们警察的工作已经很好了,提供了高质量的公共安全服务。如果我们的居民要求警车缩短在市区内巡逻查询的周期,那就不得不增员。为了达到这个目标,本市每户才需要多交40美分。今天,我们看场电影要9美元。相比去年的8美元多了整整一美元。这几天汽油涨价,比去年同期贵了将近30%。我们都无所谓。为什么我们要对这40美分如此吝啬呢?

在这个4000美元的平均房产税中,仅仅有50美元被用于支持公共安全的运作。包括我们这些议员在内的居民们,花了50美元就能得到高质量的警察和消防服务。我们拨打911,几分钟之内警察,或者救护车,或者消防车就能赶到。在今天,一家三口到餐馆就餐,至少要60-70美元。相比之下,这50美元是不是太便宜吗?

如果我们想让警察局提供更多的服务,那就应该增加经费。”

这位市长显然将市政府提供的服务当成一种买卖关系来处理了。在他的眼中呢,居民接受公共安全服务与到餐馆吃饭无异:想吃好的,就要多交钱。在美国各个地方政府之间是具有竞争关系的。政府经营得不好,税收高、治安差、街道维护不好、学校教育水平低、投资环境不好等等,都会导致工商企业和居民外迁。这样一来,市政建设就会进入一个恶性循环。2008年5月,美国加利福尼亚州的瓦列霍市(Vallejo,CA),就因为财政上入不敷出,开不出工资,从而与职工工会产生严重分歧。最后不得不宣布破产,将市政权利交付于联邦法庭负责。66

在不同等政治文化中,政府在社会中扮演不同等角色。我们在前面有过比喻。在封建社会,县太爷就是父母官儿,在管理孩子们的事务时,他认为怎么合适,就怎么管。下属百姓们,交了税,也不知道被使用到何处去了。这样的政府是权力型政府。

向服务性政府的转型的过程必须从观念的改变开始。若是想提倡服务性政府,政府在社会运作中的位置、与群众的关系就必须改变。本章开始时提到的那个警察帮助母女及时赶到考场的例子很令人感到欣慰。虽然那样的事情在中国还不普遍,但终究是发生了。那位警察当时可能没有想得太多,而只是想帮助那母女两人。殊不知自己的行为却具有划时代的效应。再看美国政府的做法。为了降低酒后开车出车祸的可能性,绝大部分美国市政(多在中小城市)都在周末为喝醉了的人提供回家的服务。喝醉了,自己觉得不能开车回家,就打”911″叫警察送。这种做法与我们那位中国警察的做法相比较,虽然在地球两边,制度不同,但却又有异曲同工之意。

拿政府修建豪华的政府机构这一问题来看,中央政府严禁地方政府修建豪华政府大楼。但如前所述,在中国的民主集中制的体制下,条条的命令屡遭块块的抵制。就在中央三令五申严查地方违规修建”豪华衙门”之时,位处湖南湘南地区的衡阳市松木乡朝阳村占地400多亩, 1个多亿的”豪华衙门”–衡阳市石鼓区委、区政府新机关大院的施工建设仍在进行。67 记者前去采访,看到建设中的6幢崭新办公大楼和市政广场、市政花园等主体工程已基本完工,1个巨大的圆锥形会展中心气势既恢宏又优美。且不说这是一项违反中央政策的项目,从居民到政府内部的职工对这个项目都有看法:

一位农民说:”朝阳村一位近五十岁的刘姓村民说:”区政府征了我们几百亩地,听说建得像个大花园,可修得再漂亮,跟咱老百姓有啥关系?菜园地毁了,良田也被毁了,我只能靠给建筑工地打工看材料,一个月赚五六百元工钱。”

一位区干部说:”我们公务员好几年都没有涨工资了,区财政可用财力有限,要抠出上亿的资金建豪华办公楼,也是打肿脸充胖子。把一个’穷’区政府建成’三湘第一区政府’,我们是勒紧裤腰带穷摆阔呢!”68

衡阳市的这个违章工程并不是一个孤立的例子。中国”地方政府突击搞城镇化 建豪华办公楼风气日盛”69是一个全国性的问题。中央三令五申,但屡禁不止。原因何在?《新华社》的调查发现,”缺乏公仆意识”和短期的业绩思想是地方领导大胆冒险的两个主要原因。而且,进一步使地方官员竟敢顶着中央的政策大建豪华政府大楼的是,很少有干部为此而受到处罚的。70 正如前文讨论过的,在地方政府的块块中,没有制衡的力量。但是,从观念上看,地方政府的领导没有搞明白政府与社区之间的服务与被服务的关系。

从实践中看,与其他强国相比,中国政府的预算-从中央到地方的制订全是在公众的视野之外进行的。其他强国中的政府预算过程完全是公开的,尤其是地方政府的预算,更是遭到社区居民”横挑鼻子竖挑眼”式的检验。除了公开之外,那些国家预算的制定还有另一个特点:”量出算入”,根据下一年度打算进行的工作项目,计算收入,或者增/减税收,或者提高/降低其他费用。其实这种量出算入的预算办法最早还是在我国的宋朝开始实行的,到后来被其他朝代放弃。在这样的预算制订过程中,政府首先根据各方提出的要求,制定下年度要进行的项目。然后估算出所需的资金,同时对下年度的财政收入做出预测,最后按照所需财政收入的金额制定预算。政府不能无限制征税。在这种预算制定方式之下,政府机构不可能在没有公众认可的情况下为自己建造豪华的办公楼拨出巨款的。

从观念上看,中国政府与社区之间缺乏”买卖”关系。在市场运作中,消费引导市场,而不是生产引导消费。政府预算的制定不能不顾社区的需求,而追求政府官员或者政府机构本身的利益。

这是地方政府的情况。在中国大小各国城市中,最高、最豪华的大楼要数各种国家所有银行和其他金融机构。这些高大建筑构成我国新型大都市的现代面貌,使得中国给人一种面貌一新的感觉。但是,像银行这种由国家财政支持的组织机构,在为自己花钱的问题上,却不用得到公众的认可,可以随意行事。如果中国的银行是100%的私营机构,那就另当别论了。但是,作为一个政府机构,在为老百姓提供服务时,那样的豪华建筑是否是必要条件。在其他政府的工程项目中,有几个是拿到公开的听证会上,争求公众的意见,然后对项目进行先后排序的?这些工程项目应该也是政府服务的一部分,”购买”政府服务的公众应该能事先知道自己”买”的是什么,价钱是多少。

让我们再看行政执法。行政执法是一项很受公众注意的政府工作。但是,在政府行政执法当中时常出现两种倾向:暴力执法和暴力抗法。新闻媒体不断报道这样的新闻:某市城管打死无辜市民、某市城管将一商贩打成骨折,深圳城管将一女摊贩打得下体出血。另一方面,某市女小贩抗拒执法脱衣自残逼退城管、某市城管夜查露天烧烤被小贩一酒瓶打昏。城管与商贩的矛盾不断上演,每一次都在社会上引起强烈震动。71 这些矛盾的出现,除去政府执法队的工作方法有待推敲、民众的守法意识有待提高之外,从观念上看,更重要的是,政府执法队与商贩双方都将行政执法视为”执法”,而不是政府提供的一项服务。美国地方在行政执法中的观念改变也是近10年的事情。许多地方政府都将原来的”市政法典执行部”(Code Enforcement)改名为”市政法典服务部”(Code Services)。表面上是改变名称,但实质上反应了观念的变化。如果我们政府在执法时,将行政法规的执行当作为整个社区提供的服务,那么执法人员在态度上就会有所改变。

这里讨论的消耗不仅仅是财政上的消耗-当然,政府盖建豪华大楼是一种很严重的浪费,但是,这些做法消耗的却是政府与公众之间的信任关系与合作关系。前文提到的那位警察,他之所以能够帮助母女两人,就是因为他当时将警察维护法律的职责置放到一个更大的概念之下了。那就是,无论警察的职责是什么,说到底,就是为公众提供服务。这就是他为什么当时能够在传统的警察职责的框架之外为那母女二人提供服务的缘故。

五、审计:被闲置的利刃

审计,通俗地说就是查账,就是对财政、财务收支的真实性、合法性、效益性进行审查和监督。72 审计起源于1355年英国女皇伊丽莎白一世的时代。其目的是审计英国皇家国库的支付情况。73 美国国会在1934年制定并通过了《证券交易法案1934》,这个发案要求所有的上市公司每年向联邦的证券交易委员会递交财政报告,以保证股民的利益。美国的审计系统,在世界上是号称最为严格的。其中值得一提的是,美国审计制度的核心是,审计必须有独立的第三者来进行。尤其到对政府财政运作的审计更是如此。美国地方政府的审计必须是由私人的财会审计公司进行,审计结果直接上交州、县、市的议会并公布于众。美国的审计原来就已经十分严格,但到本世纪初安龙一案事发后,美国国会又通过立法,将”紧箍咒”缩小了一圈。

中国的审计系统起步较晚。1983年9月15日正式成立了国家审计署,负责全国的审计工作。1988年11月国务院颁布了我国审计条例,两年后的1995年8月31日八届全国人大常务委员会第九次会议通过了《中华人民共和国审计法》。与世界上其他国家相同,中国制定审计法、设置相关机构,目的就是要监督工商企业账目活动和政府财政预算执行情况。就政府机构来讲,审计的目的是监督政府怎么花钱、是否在花钱时有违章违法行为以及政府运作的效率。可是,与世界上其他发达国家相比,中国的审计制度中有一个最大的特点:审计是政府功能的一部分,不是一个独立于政府的功能。换言之,中国政府相信政府可以将自身的行为管好。但实践中的效果如何呢?

每年中国国家审计署公布其年度审计报告时,都要揭示一大批政府机构违规行为。由中国审计署于2005年9月28日公布的2004年度预算执行情况报告。报告中列举了一系列中央部委几年来违反财经制度的行为。这些部委包括国家物资储备局、科技部、卫生部、自然科学基金、外交部、国土资源部、水利部、农业部、质检总局、中国法学会、财政部、商务部、广电总局、发展改革委、环保总局、体育总局、中国地震局、国家电力监管委员会、民航总局、体育总局、中国社会科学院、国防科工委、建设部、国家旅游局、中国红十字会,等等。

根据《新华社》记者的报道,违规行为包括挪用资金办企业、炒股票,虚报多领预算资金,私设”小金库”为职工发福利,巧立名目乱收费。74 其中,比较轻的是中国红十字会总会在2004年至2004年间在赈灾物资采购中向供货单位收取”服务费”约779万元,且未纳入财务账内统一核算,形成账外账。这种做法不但违反了中国的财政制度,而且也违背了国际红十字会的规章和精神。但是,相比之下,自然科学基金会的做法造成国有资产严重流失。1998年至1999年间,自然科学基金会允许一个德国投资方从中方获得借款1190万元转作对方投资。后因德方公司严重亏损,资不抵债,致使投资无法收回。这种与外资合作的方式实在令人吃惊。用北方人常用的一句俗语叫”空手套白狼”。

2004年,财政部批复了商务部一项高达6亿元的基金支出预算,而实际支出只有4050万元,仅为预算批复数的6.75%。我们从这个例子中可以推测出商务部预算的准确水平有多高,财政部的审批过程中漏洞有多少。时光流转,到了4年后的2008年,国家审计署的报告显示,在2006年国家审计署共审计了56个中央部门,总计查出问题资金约469亿元。75 从2004年到2008年之间,审计工作年年进行,违规行为照常发生不误。

国家审计署自打成立以来,已经掀起了好几次”审计风暴”,每次揭示出的违规金额都是天文数字。中国审计署审计长李金华说,审计中发现的所有重大问题,都如实向国务院进行了汇报,而且国务院领导都有批示,要求有关部门严肃查处。可最后却迟迟不见”有关部门”出面处理。76 李金华是在2004年说的这番话的。由此我们可以看出为什么到2008年违规现象仍然是处处可见。这里的讨论涉及的仅仅是中央的各大部委与这些部委的下属机构。全国的地方政府的运作又是何种情况呢?

上海市是中国改革的先锋。但在社会保险基金问题上却翻了船。国家审计署的一份报告显示,上海违规将社保基金挪用投资起步于1994年。这么多年以来,无论在投资领域、投资程序,还是投资收益分配等各个环节,全部违规。77 200多亿社保基金违规被投到总投资约为3000多亿的上海房地产业,使得上海房地产业的发展非常畸形。此案最终在中央下决心整顿之后被揭出,有关人员也都得到了相应的处理。但在这么些年的过程中,审计功能何在?上海社保局的举动涉及到几百亿元的资金,在审计过程中因该十分容易识别。

挪用社保基金的性质虽然与其他资金挪用的相同。但由于社保基金牵扯到千百万老百姓
将来的生活,所以挪用社保基金具有潜在的政治危险。为此,报道上海社保案的《新华社》记者忧心仲仲地说:更让人忧心的是:”此种状况不独上海,全国其他地方亦相去不远。2007年11月,国家审计署对全国29个省(区、市)社保基金的专项审计结果显示,1999年前发生的违规金额为23.47亿元,2000年以来发生的违规金额则高达47.88亿元。”78

2008年6月,国家审计署公布了包括北京、天津、上海、重庆、哈尔滨、合肥、济南、长沙、广州、南宁和成都等大城市在土地管理上违规的现象。这些城市在2004年到2006年的土地交易中,土地出让净收益1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理,占净收益总额的71.18%;违规使用出让金83.73亿元;108.68亿元出让金未按规定纳入财政管理。79 我们推测,地方政府这些违规做法,并不是在一晚上进行的。这些财政上的违法行为在每年的审计过程中,很容易被查出来,并加以纠正。但是,连年进行的审计似乎没起到任何作用。

审计工作的效应到了下面,包括政府的基层单位以及各个工商企业就更是微乎甚微。拿餐饮业的例子来看。成千上万餐馆、酒店偷税漏税是一个大问题。各地财政局设计出以消费者为主的”抽奖发票” 办法。消费者可以”强迫”餐馆开发票,然后在万里有一概率之下赢得几元钱。但是,为了反克政府的办法,许多餐馆为不要发票的顾客提供额外的优惠。北方某大城市中有一家餐馆,规模宏大,上下两层楼。为了”鼓励”顾客不要发票,推出按照账单的额度拿”奖”。80 当财政局的办法无效之后,本应该还有审计为政府的财政收入把关。但很显然,在没有发票的情况下,审计就无济于事了。这说的餐饮业。到其他各个工商企业的问题就更大了。广东省国资委主任刘富才在2008年说:在广东10家国营企中就有5家做假帐。81 如果审计工作能够正常进行,这类案件更本就不会发生在前文提到的一些例子中,如果审计工作能够正常进行,许多案件根本就不会发生。

审计工作本身也有问题。安徽省庆安市宿松县审计局长李超玉在网上撰文,指出审计的重要性。同时,他也提到审计工作的难处:按照审计法,审计机关的经费必需由本级政府予以保证。但由于地方财政紧张,往往对审计所需费用无法保证,导致审计纪律难以到位。李超玉提到的”审计纪律难以到位”是指审计人员在无计可施的情况下,让被审计单位支付自己的食宿、通讯费用。中国有句俗话,”拿人手短,吃人嘴短”。有关的审计纪律就是针对这种情况制定的。可想而知,在由被审计单位出钱吃住的情况下,审计工作的严肃性和有效性就值得怀疑了。为了解决审计工作经费不足的情况,各地方审计单位只好挑选一部分单位进行审计。用李超玉的话讲,就是要将”有限的资金用于审计工作的刀刃上。”82

审计工作中的这些问题并不是没有人知晓。南财贸学院教授财经金融的李红琨教授在看出审计作用甚微的原因之后,撰文呼吁:国家必须重视审计法制建设,只有依法规定出政府审计的权限才能保证审计机构的独立性、权威性。83 《上海证券报》的分析家王杰认为加强地方政府官员的问责制会有助于解决地方政府违规行为。但他同时也指出,要真正解决问题,也需要从制度层面加以完善,并非仅靠问责地方官员就能解决的。84

审计的作用有三:1)账目检查,2)检查各项计划执行的情况,3)评估组织机构运行的效率。对于政府机构来讲,又多了第四条:保证政府的运作对公众负责。在西方国家,审计是很重要的一项组织运作。美国地方政府每年一度的审计,使得政府官员中规中矩。最让政府官员担心的不是账目往来和各个项目执行的情况–这两项中出问题的可能性不大,而是组织运作的效率。如果审计中发现浪费或者”高投入低产出”的问题,那在议会和公众面前就交待不了。

中国的审计在第一、第二两种功能中还没能发挥其作用,哪里还能提到发挥第三、第四种功能呢?

如何才能使审计起到其应有的作用呢?中国不能学西方国家的做法。原因之一是,由于中国大政府、小社会的社会结构特点,社会上不存在独立于政府之外的审查机构。另外,还由于中国政府结构中”条块”机制,在审计中即便查出问题(比如上海的例子),真正对违规行为处理便取决于人为的因素,而不是制度的因素了。中国政府下了大决心惩治腐败官员。但我们在研究中还没发现哪位”清官”在没有任何个人获利的情况下,仅仅因违反财政纪律而受到处罚的。前文提到国营企业造假账的问题。有什么惩罚呢。根据省国资委主任刘富才,”会计师如果替企业做假帐,终生禁入国企!”85 在世界其他强国里,为企业造假账是要进监狱的。美国、也是世界上最大的会计与审计公司–安德森咨询公司,就是因为替安龙公司造假,公司领导被判刑。公司虽然没最终垮掉,但今日也是在惨淡经营。按照中国的做法,中国的《会计法》、《审计法》也只能是印在纸上的文字而已。有法不遵、违法不罚,法律焉在?

在这两个问题没被解决之前,审计这样如此有效的检查监督工具也只能被闲置。政府运作中的消耗还要继续下去。

六 法庭与”信访办”

“信访”是一个具有中国政府运作特色的概念。根据官方的定义,信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。86 由此可见,信访可以有几种不同的形式,包括书信–这项活动由此得名,传真、电话和走访。在这几个信访形式中,走访(又被称为上访)似乎被认为是最有效的信访形式。上访就是当事人自己亲身到有关政府进行投诉。

在中国,政府运作中最难处理的事务莫过于处理大量的上访百姓。于是处理上访的工作又被称为”天下第一难”。87 早在2003年,国家信访局局长周占顺就指出,在2001到2003年期间,到北京集体上访、重复上访的案件急剧增加,严重影响首都的社会稳定。周占顺指出了”4个80%”:80%的案子是改革开放过程中的问题;80%的案子有道理或者有一定实际困难的;80%的案子是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的;80%的案子是基层政府应该解决也可以解决的。88

周局长的”4个80%”是十分有道理的。就拿第二个”80%”来看吧。根据《中国法律年鉴》,1990年全国监察系统共接到举报案件816884个(含重复)。其中包括厅局、市、县、处,各级干部的各类问题。诸如以权谋私、弄权勒索、腐化堕落、道德败坏、官僚主义、失职渎职、投机倒把、非法经营等违法、违规行为。由于这这类案子处理,当年为国家挽回经济损失达3.4亿元。89 这些数字所显示的仅仅是监察系统的工作。

根据中央电视台《经济半小时》记者的报道,在2004年,全国各级信访部门共受理群众信访1373.6万件(人)次,赴京上访量平均增加了58.4%,其中集体上访增加了73.6%。以河南省周口市为例,2004年,全市赴京上访的人数比上年增长了79%,赴省上访增长41%,而市一级上访人数增加了26%。这也就意味着群众进京上访数量的增长,要远远大于地方上访数量的增长。这就是被称为”倒金字塔”式的上访人数特征。90 这似乎意味着越来越多上访的人对高层政府要比较信任。

这些统计数字并不能准确地反应全国的情况,因为各地方政府及其下属机构都有自己的信访办公室。从近10年来的情况看,各类上访案中有关房地产的案子呈上升趋势。焦作市国土资源局也设有自己的信访办公室。这个局所接到的上访案件都是与土地有关的。2007年,老百姓来告状的案子有778人次,信件上访的160件,电话案件330件。上访的缘由基本上是举报违法占地、权属争议、征地补偿、非法开采、咨询建议,等等。其中有关违法占地的案子最多,在各种上访问题中占50%以上。91

信访并不是新中国的发明。在中国的文化中,拦轿喊冤、告状是有其传统根源的。中国历史上有名的包青天,就多次通过百姓拦轿喊冤了解到民情,为百姓做主。古时的百姓拦轿喊冤是因为自己的案子在下级衙门得不到公正解决,从而将案子往上级衙门呈递。但越高的衙门口越难进,所以百姓们就摸准了高官出行的时间和路线,拦轿喊冤。到了21世纪的今天,这种做法还在延续。92 云南昆明市市长不用坐轿子上街了,但为了便民,就设置了”市长接待日”,将游动的轿子改为固定的办公室,时间也事先公布于众。这种做法的确比当年清官巡游的办法要好上许多倍。但在市长接待日前一天晚上,刚刚到20点许就已经有60来位居民在等待了。最早的一位下午1点就来了。93 这种排队找市长解决自己问题的方法,与前文中提到的排队见名医的架势差不多,不同之处在于要解决的问题性质不同。上访的人群中还有其他受过教育和有很专业的职位的人。比如,2007年3月,就发生了因编制被违规取消导致了12名公务员集体上访的事件。94

从上访的人数与上访的各类问题看,上访已经在中国政府运作中形成了一种特殊的”上访文化”。95 仅从北京地区看,都已经形成了有上万上访人员成群居住的”上访村”。为了解决上访人员的问题,中央政府在2004年成立了上访中央联席会议,将中央办公厅、国家信访局、北京市政府等28个部门和单位组织在一起,统一处理各类上访事件。各地方政府也都纷纷效仿,提高解决访民问题的效率。 时至2007年,中国共产党的第17届代表大会要召开,2008年8月北京奥运会也是一天一天地逼近。为此,中央联席会议决定,2007年的工作重点是”在全国范围排查化解关系群众切身利益的突出矛盾和纠纷,目的是预防和减少新的信访问题,为中共十七大和奥运会的召开创造安定的社会环境。”96

在日常生活中,如果我们患病,在医治时必须对症下药,将疾病根除。但是,在某些情况下-比如过节期间,也许大夫会给病人一些药,有短期效应,让他们能回家过节。然后节后再回到医院里来。我们在这里也看到这种”给药只为回家过节”的情况:解决上访问题的目的仅仅是为了迎接党的代表大会或者奥运会。上访这个问题的解决取决于是否知晓问题产生的根源。短期的方法能解决什么问题呢?如果仅仅是为了减少进京上访的人数,那很容易做到。但是那种做法的后果可能会使问题更加严重。

厦门市集美区人民检察院的两位工作人员对上访-这个中国的特有现象有深刻的分析。97这两位法律系统业内人士列举了5大类导致人们上访的原因:1)改革开放中各种利益的冲突,2)刑事案件高发于破案率低,3)群众维权意识增强,4)政法机关执法不公,5)旧信访工作格局的弊病。需要注意的是,这两位在检察院工作的作者是从司法机关的角度来分析上访问题的根由的。实际上,在上访的案子中,大部分人根本没有将自己的案子递交到司法部门,而是直接找到原处理机构的上级机关。但是,他们的分析与国家信访局局长周占顺的分析基本相同。老百姓上访的原因在很大程度上是因为政府运作中出了问题。

世界上没有在运作中不出问题的政府。但关键是如何纠正错误。另外,我们还要知道为什么老百姓遇到问题就要上访。而且,尽管上访的人数众多,但上访并没有为访民们解决问题。这是为什么?两位检察院的作者也没能回答这个问题。

有一位专门研究中国农民问题的学者于建嵘,对中国的信访制度进行了研究。2004年5月至10月期间,于建嵘带领一个课题组对上访人群发放问卷和深度访谈,分析了来自全国各地2万多封控告信,并与部分信访官员进行座谈。于建嵘还采用了进驻”上访村”体验生活等形式进行数据采集。于建嵘所搞的这一调查是迄今为止中国最大规模的针对上访人群的调查。98 于建嵘的调查表明,在所有上访的案例中,只有千分之二(2‰)的案子得到解决。”2‰”的解决率是一个低得惊人的数字了。如果按照国家信访局局长周占顺提出的”80%的案子有道理或者有一定实际困难”的数字(见上文)推测,在每两千个上访案件中,有1600件是政府应该给与妥善处理的,而实际上仅仅有不到两个上访案件得到了处理。难怪于建嵘的调查得出一个清晰结论:信访制度”如果不进行彻底改革,将会产生十分严重的政治后果。”

我们在本章中对政府运作的几个方面进行了讨论。我们已经可以从前面的讨论中看到一些问题的答案。第一,由于地方政府是站在为居民提供服务的第一线,几乎所有的上访问题都集中在地方政府运作层次上。但是,在条条块块的结构中,各地方政府就是在一个特定地区中的最高权力机构。”最高”就意味着在同级机构中没有制衡机构。如果人们对这个权力机构的决定有疑问、异议,那只能到上级机构去找答案。本文在第5章中介绍了一个天津市南郊某小区居民为自己得不到土地证到市政府上访的例子。在那个例子中,政府一方的当事人是某副市长。为此,市信访办公室的工作人员,虽同情那些房主,但也不得不建议那些上访的房主们回到市国土资源和房屋管理局。很显然,这案子是否能得到解决已经超出市信访办公室的权力范围。很显然,回到市国土资源和房屋管理局无助于解决问题,因为这些业主就是那里来的。在这种情况下,业主们只好开始上访,向天津市的上属机关求救。这个事件发生的先后过程大概可以用来描述很多其他上访案的案件。

第二,鉴于在条条块块中,中央和地方的关系,即便是在首都北京的某信访办公室认为上访的人员有理,地方政府应该改正,但是这对地方政府又有多少约束力呢?可能根本没有!这就是为什么国家信访局认为”九成以上信访问题妥善处理”,99 而于建嵘的通过直接数据采集来进行的调查却表明,只有千分之二(2‰)的案子得到解决。访民从北京的国家信访局,或者其他部门的信访办公室得到的批文,能够管束得住远在千里之外的一个副市长、副县长,或者一个小镇的镇长吗?如果一位县长在土地开发中违反中央的法规,其行为在一开始就属于非法范畴,他又能在乎事后访民们从北京拿来的批文吗?北京批文还比不上古代封建王朝年的”圣旨”。难怪前中华人民共和国教育部副部长张保庆一语惊人地说,地方政府为一己之利,不理会中央政令,导致”政令不出中南海”。100

第三,中国政府的功能覆盖社会每一个角落,获得”大政府”之称号。这样一来,政府就成了万能政府,老百姓将自身的衣食住行全部都算在政府的身上。结果,政府的一举一动对老百姓的生活都会产生影响。且不说没有政府官员的腐败行为,即便是政府政策失误,或者是执行过程中出现的误差,都能造成政府与老百姓之间的矛盾。在老百姓脑子里,出事就要埋怨政府。在很多情况下,本是消费者与制造厂商之间的矛盾,但因政府调停不力,最终转化为老百姓与政府之间的矛盾。在政府与老百姓之间没有缓冲地带。当矛盾涉及到房地产一类经济利益含量高的事项时,矛盾激化速度快。老百姓只能通过上访的形式来解决问题。

相比之下,美国政府在社会运作中仅仅扮演了一个协调者的角色。结果,很少有美国公众因住房、工作、失业、与地方政府之间的矛盾等事宜到州政府或者到白宫去上访。本世纪初,一万多安龙公司的职工因为公司倒台而失业。但也没见哪一个职工到联邦政府去上访的。美国在1987年和2000年经历了两次股市的大崩盘。虽然经济受到严重打击,千百万股民一夜之间变为一文不名的穷人,但并未影响到美国社会的正常运作。中国的情况则不然。由于中国政府仍然在许多重要的经济领域中占有垄断地位,我们可想象,假如将来在这些领域中一有风吹草动,都会引起民众与政府之间的矛盾。拿今天中国的股市为例,鉴于中国政府在股市运作中的作用,股市的变化与中国社会的稳定息息相关。

各地方政府近几年来积极采取措施,降低民众上访的数量。这些措施中包括调解和仲裁。中国首都北京市民政局局长吴世民曾在2005年撰文提到要尽量”引导双方通过仲裁、裁决或司法诉讼解决无法调解的矛盾纠纷。”101 但是,由于中国的政体中”民主集中制”的特点,仲裁、调解必需由第三者来主持的解决矛盾的方法就失去了其表面上的公正性。于是,对大部分老百姓来说,到省会或者北京去告状就成了更好的选择。2008年6月26日,中国南方重镇广州市的广州市长、局长、区长、镇长同步摆摊接待访民,结果有上万访民冒雨来反映自己的问题。这种做法与昆明市的”市长接待日”办法相似。只是广州的规模在新中国历史上史无前例。102

第四,为了解决上访问题,中国各级政府、许多学者和研究人员都在探讨一条治本的办法。这个办法就是”依法治理”。但是,自打新中国建国以来,依法治国这条原理并没有被采用。根据董边、谭德山、曾自三人所著的《毛泽东和他的秘书田家英》一书,包括毛泽东在内的中国老一代领导人,对信访十分重视。有许多事情的解决都是因为老百姓给中央写信反映情况。比如,在三年大饥荒期间,不少群众来信反映有些干部不顾群众生活困难,对上隐下瞒、报喜不报忧,还对反映情况的人进行打击报复,还有些人给中央写信表示不满,结果其中某些带有漫骂词句的信件,被当作政治事件对待,转给了公安部。毛泽东知道后指出:除了要从根本上打倒共产党的之外,一般表示不满意见的,都不要当作反动信看待,不要转交公安部门追究写信人。信中谈到的具体问题,能够处理的,就交有关部门处理,不能处理的,可以存档不办。党中央部门的信访工作,在毛泽东的直接关怀下成长起来。103

从这一类文献中可以看出,在处理公众与政府之间关系的问题上,新中国第一代领导人根本没有考虑”依法治理”这一选择。而且,这样的传统管理观念一直延伸到今天。今天的中国有一整套完整的法庭系统,而且人民代表大会的立法制度已经十分健全。很可惜的是,在处理各类社会发展中的矛盾时,从中国的老百姓到中国的政府,都还没有意识到手边就有法律这个强有力的工具被闲置。

我们讨论消耗。但是,在”上访”这个问题上消耗的是什么呢?消耗的是政府在人们心中的形象,消耗的是政府在社会运作中所需要的向心力。这就是于建嵘和他的调查组提到的”严重的政治后果”了。这种消耗在某种程度上要比消耗几百亿人民币还要严重!

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《央视经济频道》:http://finance.cctv.com/20080605/102504.shtml(2008/6/13阅读)
80 笔者在2007年11月初在那家就餐,账单总额为1700元。在这个额度上,如果不要发票,可得一个电动
剃须刀。
81 文安、 吴璇、 陈红艳、 张英姿、 陈琦钿(记者),《广东省国资委主任:广东10家国企就有5家做
假帐》,2008/1/24。来源:《金羊网》。《中国新闻网》:
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(天涯论坛/中国选举和治理网)