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吴量福:内耗 (连载六) 政府 (1)

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吴量福,1954年出生天津,1961年就读于天津实验小学,1968年就读于天津90中学,1970年到山西接受再教育,1978年考入上天津师范大学,1982年天津商校教书,1984年考进天津首届“开发区管理干部培训班”,1987年赴美留学,1989年在打工之余获mpa学位,1996年受聘于美国一地方政府,职为cio,1998年获行政管理学博士学位,同年被北伊利诺伊州立大学聘为兼职教授,2001年受聘于天津南开大学,为客座教授,202年cio工作之余下海,成立“美国市政技术公司”,身为总裁,客户400,多为美国政府机构,成为这些机构中“家喻户晓”的人物,2003年又受聘于美国西北大学,做兼职教授。2003-2004两度被中国政府以专家身份请回国,讲授政府应急管理。

中国的经济改革成绩斐然,可喜。但政府在社会发展中的作用仍然需要进一步调整。中国的领导人必须认识到,在一些社会发展的领域中,政府是不能够有效运行的。

第六章 说说政府服务的效率

政府的重要性在于它掌握着社会资源分配与再分配的权力

在社会的发展中,政府掌握着社会资源分配与再分配的权力。这就使得政府有左右社会发展的力量。但是,从辩证法的角度看,社会的发展也是有其规律的。除了社会发展的规律之外,人类社会的发展同时还在一系列自然规律支配之下的。人类对社会和自然发展规律的干预只能在“规律”之下起作用。就拿人口的发展来看。似乎人口仅仅涉及社会政策。但人口政策失误却导致一系列社会和经济发展的困难。人多了,吃饭就是问题;人多了,教育就是问题;人多了,看病就是问题;人多了,交通就是问题;人多了,住房就是问题,等等。从表面上看,这些似乎都是社会发展的特点。其实,自然发展也是如此。在一块水田中栽秧过密,水稻长不好;在一个池塘中鱼苗放养过多,鱼也长不好。这些例子要说明的是,无论是庄稼、鱼苗,还是人口,这些事物的发展是在自然资源所能容纳的范围内进行。违背了自然规律是不行的。

我们在前文中的讨论仅仅是围绕着中国社会运作中几个方面进行的。我们在那几个方面里都看到政府在社会运作中的作用。在使用社会资源分配权时候,不同性质的政府,运作方式不同,但政府的基本功能却是一样的。正因为政府在社会运作中占有如此的地位,我们对政府的分析就更要仔细。在这一章中,我们将政府当作社会的一部分,看看政府本身运作的特点。政府组织是由人组成的,是一个社会现象,是人类发展到一定阶段的产物。但是,与任何其他类型的组织一样,政府组织的运作也是受一定规律支配的。组织的运作方式、各个部分之间的相互影响、组织各部门之间的信息交换、组织文化和组织成员之间的相互影响,等等这些对组织的运作方式以及效率有巨大的影响。

一、中国政府管得宽

1.大政府 小社会

在新中国成立后,中国社会的发展是在摸索中进行的。中国政府的组建是按照两个样板进行的。一个是当时的苏联老大哥。新中国是一个刚刚诞生的社会主义国家,当然不能按照西方资本主义国家的办法办政府,那些是要被推翻的东西。苏联老大哥的做法自然就变成了学习的样板。1 另一个是几千年中国政府运作传统。这第二个样板是在自觉或不自觉地条件下潜移默化过来的。这样一来,既有外在因素为动力,又有传统因素为“内应”,形成了新中国政府的结构以及运作方式:民主集中制。民主集中制的核心是各级国家行政机关之间实行部门服从整体、下级服从上级、地方服从中央(2002年版《中华人民共和国资治法典》)。

新中国政府建制中所受的影响不仅仅是政府的组建,而且还包括政府与社会的关系。无论是苏联政府的建制,还是中国古代的政府结构,除了机构设置之外,其政府运作中最明显的特点就是政府将社会运作全部包下来。在苏联的例子中,由于列宁的国家学说,政府与国家融为一体,政府行为就变成国家行为了。从中国古代的政府建制看呢,朝廷以及各级地方政府也是以“天子”的名义在运作。古时候所说“家天下”,涵义就是将整个国家看为皇上和朝廷的私有财产,一代一代向下传。到了县一级,就是一个七品芝麻官也还有“父母官”之称。既然国家是父母官, 那就要将家里包括吃喝拉撒睡这些大大小小的事情都管起来。

虽然苏联的体制与中国古代朝廷的体制没有可比之处,但是两者之间的共性是将国家当成家庭来治理。另外,新中国领导人还有将中国带进共产主义的美好理想。若想将整个国家一下子都带进那个理想世界,那国家就必须在一个由家长统一指挥的体制中运作。换言之,为实现这个理想,别无选择,民主集中制就成为必须采用的体制了。

两个样板和实现共产主义的理想对中国政府的组建和运作方式有深远的影响。到了上世纪50年代末,政府运作的方式以及快速实现共产主义理想的行动被推向高潮。全国开始吃大锅饭,从伙食上首先进入共产主义式的大家庭。那次运动的结果众所周知,在此不再讨论。“大跃进”那样的决策失误似乎可以理解。但中央政府的失误却能在全国范围内带来那样的损失,却也说明那种从中央一贯到底的控制方式的负面作用是值得注意的。在另一方面,政府功能对社会各个角落的“渗透”却使得政府的运作效率大打折扣。

在许多有关的讨论中,这种现象被称为“大政府,小社会”。2 用句俗话解释,“大政府”就是指政府在社会运转中什么都管,就象个家庭中的家长。在改革以前的中国政府的确是什么都管。在计划经济的模式下,政府从农业、工业、商业、金融到市场,从制造、加工到销售,从通讯、交通、文化到新闻;在老百姓的生活上,从就业、退休、看病吃药到住房,全包下来了。甚至在国家职工的生活补贴中都是男女有别:女同志的要稍微多一点,以贴补女同志购买妇女用品。真可谓“无微不至”。需要指出的是,人们对“大政府”这个概念有一种误解,认为大政府就是政府的规模大,人员多。

福建省有一个城市叫石狮。多少年前,石狮市在精简机构方面大刀阔斧,在中国政府改革中成为成功的典型。但是,数年之后,当《法制日报》的记者前去采访时,石狮市的改革转了一圈又回到了起点。运行部门由改革后的11个又增至18个,1副3正的市长变成1正7副。市政府人员增长了两倍。3

让我们再看国家级贫困县、革命老区江西永新县的例子。这个县人口48万(2005年数字。县政府中县级领导一共9位:1正8副,外加2个县长助理。他们的职责分别为:

县长:主持县政府全面工作,兼管发展改革、监察、审计、编制、城市规划等工作。

副县长之一:协助县长负责县政府日常工作。协助县长分管县政府办公室、财政、税务、金融、保险、审计、监察、编制、人事劳动和社会保障、投诉中心方面的工作,负责与县人大、县政协的联系协调工作。

副县长之二:谢海泉 协助县长分管农业、林业、水务、电力、蚕桑生产、沼气扶贫、老区建设、扶贫开发、农业综合开发、农垦、气象、水文、农技推广、山林纠纷调处以及城市建设方面的工作,负责与团县委的联系协调工作。

副县长之三:协助县长分管工业、经贸、园区建设、发改委方面的工作。

副县长之四:协助县长分管计划生育、统计、物价、民营经济、工商、卫生、医药、食品药品监、外事侨 务、对台事务、邮政、电信、移动、联通、无线电管理方面的工作,负责与妇联、工会、工商联的联系协调工作。

副县长之五:协助县长分管科技、教育、体育、文化、广播电视、新闻出版、精神文明建设、旅游、民族宗教事务、老龄、老年体协、档案、史志方面的工作,负责与县社联、县文联的联系协调工作。

副县长之六:协助县长分管工业、经贸、中小企业、国有工业资产运营、招商引资、外经外贸、经济合作和开发区建设、环保、供电、安全生产、技术监督、民政、社区服务方面的工作,负责与县残联的联系协调工作。

副县长之七:协助县长分管交通、公路建设、交通稽征、公安、消防、司法、防火安全、信访、武装、民兵方面的工作,负责与县人武部、县法院、县检察院的联系协调工作。

副县长之八:协助县长和分管副县长分管科技、旅游、外事侨务方面的工作,负责与县科协的联系协调工作。

县长助理一:协助县长分管发改委、粮食、商业、供销、烟草、石油方面的工作。

县长助理二:协助县长和分管副县长分管城乡建设和规划、国土资源、市政市容、城市建设投资开发、创建生态花园城市、测绘以及农业农村方面的工作。4

从上面列出的功能看,那么多副县长,分管那么多方面的工作。但我们知道,在县机关下面,有各局局机关。比如,科技局,医保局,财政局等54个县下属机构(详见永新县网站)。这些机构当中设有局长,直接向县长负责。那样一来,是否还有必要设那么多副县长,就值得考虑了。这种设置比美国人口900万的纽约市还要复杂。

永新县似乎并不是惟一机构臃肿的地方政府。新华社在2004年曾报道湖南省国土资源系统严重超编,超员高达30%,个别县国土局多达500多人,超编好几倍。全省乡镇国土资源所人员也严重超编,有的所多达50多人,大家只好轮流上班。5 时光流转到了2008年,媒体又报道重庆市万州区多个部门出现副职领导超过10人的情况,如农业局就设副局长11人,宣传部更有14名副部长,很多部门甚至出现除了领导和副职外基本没有科员,人人都是领导的局面。官员超编逾2000人。6

中国政府机构的改革都受制于其功能的范围。自打改革开放以来,国务院机构改革大致每隔5年进行一次:1982年、1998年、1993年、1998年和2003年。每次改革的内容都是精简机构和裁减人员。但每次都不成功,被专家们称为 “一个伴随着失败而不断前进的过程。”7 为什么会有这种情况?前面提到的那位《法制日报》的记者倒是一句点破迷津:为什么会有如此的膨胀?那是因为“政府总是有意无意地包揽着一切公共管理事务,而社会自理力量远不能独挡一面。于是,面对日益加重的公共管理工作压力,除了自我扩张,政府没什么别的办法。”8

与其他经济发达国家相比,中国政府可算是名副其实的“大政府”。我们可以随机挑选一个政府机构为例。中国营口市市政府法制办公室于二○○四年十二月二日发布的《关于公布市级行政执法主体的公告》列出一百二十二个执法主体。这些执法主体代表了至少相等数量的政府运作职能。相比之下,美国的地方政府对社区不会有如此广泛的管理职能。为此,我们就人口数量为基础,将营口市(市区非农业人口为859968)与美国的奥斯汀市(人口652562,德克萨斯州)相比,发现,奥斯汀市政府一共有38个职能部门,其中具有行政执法权力的只有7个。政府机构多、结构复杂、人员多是中国政府运作范围太宽的结果。

许多学者和有关研究人员在研究中国政府结构的时候,都还是在机构设置本身上作文章。身为中国行政管理学会研究员的沈荣华就指出,中国政府机构复杂,难以进行组织优化。所以,在中央政府内实行“大部门”似乎是一条可行的道路。9 机构的数量以及众多的政府工作人员是“大政府”的结果。这就是政府机构改革为什么屡改屡不成功原因。这就好像一个人摔断了腿,不接断腿,却大量使用止痛药物。只要不觉得疼,就宣布治疗成功了。用中医的话说,这叫“治表,不治本”。

为什么大政府会导致政府运作低效率呢?其实,这还不仅仅是低效率的问题。政府在一些领域中基本是处于“无能为力”的境地。这是一个很“理论”的问题,本文无意过多讨论,仅仅用“政府经商”这个例子来举一反三。政府的产生、存在与发展是社会发展的需要,只要有人类社会,就要有如此的机构。换言之,政府的存在与其经营好坏无关。在这里可不要将政府这个政治机构与行政当局混为一谈。一个行政当局因管理不好、经营不善而下台。但政府依然存在。但是,在工商企业的经营中,破产这个概念就像一把悬梁利剑,随时威胁着工商企业组织的存在。产品质量、价格,售后服务,市场份额,等等这一切,都是衡量经营质量的因素。这也就是以“生存为动力,以竞争为手段,以利润为标准”的发展“秘诀”。但是,这些工商企业活动的动力,完全不适用于政府组织。

政府参与生产与市场活动是社会主义国家的特点。中国古代政府是不参与工商企业的制造和市场交换活动的。除了盐铁两项之外,从皇上的中央政府到各级县政府不参加其它商品的生产和销售。就拿盐铁这两项中的铁来说吧。由于铁可以用来制造兵器,所以皇上要将其归为“皇营”,同时也允许一部分私营。但是,皇营铁场出来的东西,质量就是不好,粗制滥造,远远不如私营制造出来的铁器质量好。

中国的经济改革已经30年了,改革的实质就是要重新调整政府在市场经济中的地位。但从理论界到决策高层对“政府无力经商”这一问题都还没有足够的认识,为中国的经济改革留下了许多“未开发的处女地”,包括交通、电讯、电力、金融等等这些“枢纽行业”。这些行业虽然从名义上讲似乎已经由政府直接投资和经营转变为企业为主体,但这些行业从领导层的任命、资金到对市场份额的垄断,都还是实行政府式的垄断,政府式的运作。

以电力行业为例。电力是社会运作中必不可少的东西。可能是因为电力具有如此的重要性,在电力行业的改革迟迟到1985年才开始,实行了“政企分开”。政企分开(又称‘政企分家’),是中国经济改革中一个十分重要的概念。其含义是将政府机构中搞生产和经营的那部分从政府机构中分离出去。从理论上看,被分离出去的前政府企业应该有独立的自主经营权并参加公平的市场竞争。但仅仅是理论上的概念。在实际操作中,政企分离并没有达到概念上的要求。政府除了对企业—特别是上述的枢纽行业—的运作指手画脚,而且这些企业在各自的行业中仍然是具有垄断地位。电力行业虽然在全国范围内被划分成几大电力公司集团,实行了电力资源优化配置,但其运作中包含的“政府”成分依旧如故。10年后的1995年,外国资本运行进入中国,突破了一家经营电力的局面。在短短的两年之内,外资占我国电力固定资产投资的比例达到14.5%。10 但在没有几年的时间内,外资又纷纷撤离中国市场。在这段时间内,电力系统实际上还是受到政府保护,有市场垄断权。从1997年开始,电力行业的改革继续深入,实行发电与供电网系统分家。但是,分是分开了,但两者仍同属挟在政府胳膊下的两个兄弟。在这种情况下,外资在中国市场上无法与政企没有完全分离的中国电力公司竞争。在市场经济运作的环境中,投资回报率是决策的根本动因。外资撤离中国,是无利可赚。那么中国自己的公司为什么能够赚钱呢?只因政府在后面撑腰!

中国各个电力公司也学着外国公司的样子成为上市公司,以吸纳、整合社会零散资本。11 可是,这样的上市公司与真正意义上的私营上市公司之间的区别就很大了。在真正的市场经济中,一个公司经营不善,最终会面临倒台的后果。但中国的电力公司,从其高层领导到下面的职工,基本上还是躺在铁饭碗里。高层主管由中央政府任命,而职工的职位却大有世袭的性质。12

众所周知,电力系统职工的福利在中国各行各业中堪为上乘,以至被舆论界称为“福利腐败”。13 这些垄断行业,在政府的保护下,即便“亏损”了,企业的员工还是拿着远高于社会平均收入水平的工资,还享受种种福利。中国的政协委员方廷钰指出,以现在电力行业保守的职工人数100万估算,如果按市场价格对免费或优惠使用的电进行收费,每人向国家补交100元,国有资产帐户上就能增加1个亿。这些名为经济实体,实为政府垄断机构的“企业”,连平常的成本核算都没有,而是由企业自己说了算。14 这样的“市场运作”,那些外企哪里能竞争得过呢?!

到了2006年,电力系统可能是觉得有些不好意思了,于是乎就自行决定职工裁薪。其实,这一举动除了有一点点公关的味道之外,没有什么实际效应。不过,这种“刘备摔孩子,收买人心”的办法,却也更说明经济改革在电力行业并不成功。如果是一个真正的私营公司,经营好,职工工资高、福利好,那是正常的。

电力行业的例子可以让我们看到政府与工商业经营的关系。政府有独霸一方的政治管理权,与市场机制格格不入。非要管,即便就是管一点,也不会成功。在中国的金融领域的运作也是相同。中国的几大银行系统都在不同级别的政府的直接控制之下。各银行的地方分行在地方政府的管理之下。各级政府中都有分管金融的领导,对银行的运作直接管理。比如,银行贷款,全凭领导批条子。是否能将贷款连本带利回收,那就是另一回事了。这种管理方式的漏洞之大,使得银行成为国有资产流失主要渠道之一。可是,这个问题并不是什么高深的问题,中国理论界和有关研究机构对这个问题的根源解释得清清楚楚。中国南方厦门市公路局有一位叫陈星期的一个普普通通的工作人员,本身不是个理论家,但对这个问题却也分析得十分到家。在各种漏洞之中,政府机构用透支以弥补赤字。由于银行是国有的,本身就在政府管理之下,所以,这种拆银行的东墙,补政府的西墙的事就能够发生了。陈星期的分析还涉及了另一件具有中国特色的现象:银行购买国库券:自1981年到1998年全国发行国库券累计511.3亿元,银行认购167.4亿元,占32.7%。15 发行国库券的目的是通过聚集社会闲散资金以解决国家财政上的不足。但由于中国银行系统本身是国家经营的,那么银行购买国库券,就等于一个人将左边口袋里的钱,放到右边口袋里,然后觉得自己发了一笔财一样了。

中国的经济改革成绩斐然,可喜。但政府在社会发展中的作用仍然需要进一步调整。中国的领导人必须认识到,在一些社会发展的领域中,政府是不能够有效运行的。

2.大政府之下无空隙

如前文所述,在中国社会传统中,父母官将一切都包揽下来。到了现代化社会了,传统依然在起作用。与其他世界上的强国–包括排名远在中国之后的国家相比较,中国社会中非政府机构的地位尚未得到承认,更不用说如何利用他们的能量了。16 今年来,国内一些学者已经将非政府组织的地位提高到“没有它们,和谐社会将不会存在”的高度上来看了。17

什么是“非政府组织”?非政府组织一般是指那些非营利的、致力于公益事业的社会团体。这些团体的组织目的十分广泛,从妇女权利、消费者利益、产品质量到环境保护,等等。还拿美国的情况做比较。美国地方政府为民众提供的服务项目不多,除了公共安全、交通管理、社区基础设施、饮用水源和土地管理之外,没有其他的功能。下面的表1对美国地方政府不负责的项目进行了总结。既然政府的功能如此之少,那社会运作的规则性有谁来负责?就是那些非政府组织了。比如,美国的联邦建筑法规,《国际建筑法规系列》(International Code Series,1994年),这么重要的规则却是由“国际建筑法规理事会”制定的。这个国际建筑法规理事会的

表1:美国地方政府基本功能不包括的项目

1 美国地方政府不负责老百姓就业问题。对于失业人员,县和州政府会有几个月的失业救济,提供就业培训和找工作的帮助。就业问题完全是私营企业和老百姓之间的事情。

2 美国地方政府不负责老百姓菜篮子问题。要不说是资本主义呢。因失业导致无家可归、露宿风餐,全是个人运气和能力问题。政府除了给那么点杯水车薪般的救济之外,别无它方。在许多城市,连过夜的收容所都是教会提供的。

3 美国地方政府不负责提供公共交通工具。一般的美国地方政府不提桶公共交用服务。在要是不会开车,就无法工作生活。尤其是在中小城市,居民区中连出租汽车都没有。

4 美国地方政府不进行、也不管工商企业的经营活动。

5 美国地方政府不管也不经营媒体。美国的法律不允许政府用纳税人的钱反过来对百姓进行宣传。前文讲过,美国联邦政府的“美国之音”电台,只能对外国进行广播。在美国国内根本收听不到。

6 美国地方政府不管也不经营通讯业。美国诸多的电讯公司,全是私营。地方政府就征收销售税。

7 美国地方政府也不提供医疗服务。县一级政府一般会有一个医院。但是,那种医院主要是给那些出不起钱的穷人用的。从总体上看,美国医疗系统主要是私营。

成员包括建筑业领域中各行各业的代表,电工协会、水管工协会、建筑设计协会以及各种制造商协会。由这些方面共同制定出来的法规,各行各业自会监督本行业执行情况。在美国当电工要上课,最后考试拿执照。电工运作的标准不是由政府制定的,而是由电工协会制定出来的。政府按照电工协会的标准进行考试,并颁发执照。在医生、护士等行业中的情况也类似。而我国的《中华人民共和国建筑法》则是由中华人民共和国主席于1997年签署的。在实际操作中,中国的建筑法包括:中国全国人大制定的法律、国务院制定的行政法规、建设部等部委制定的行政规章,还有地方人大制定的地方法规和地方政府制定的地方规章。再看环保的例子。我国环保的法规都是由国家制定,国家机构执法。我们在前文已经讨论过环保的效果,在此不再重复。美国环保的标准由联邦政府制定。但环保的实践中,各国民间团体的作用却远远超过政府的执法机构。

从世界上其他国家的例子看,非政府组织对社会运转有非常好的作用。那主要是因为世界上其他强国的政府在它们本国内的小政府的社会角色。非政府组织在其他政治文化中的社会效果在很多领域要比政府运作的效果好。上面环保的例子就说明这一点。而在中国的政治文化中,有很强的、不容与政府平行的非政府组织存在的因素。这种文化的背后就是中央集权的统治思想。近年来,即便在中国的政治环境中,也还是出现一些“非政府”组织开始实行某种管理职能。比如城市中,小区中的居民组成自己的小区委员会,商讨有关小区居民的事宜,包括小区卫生、保安的雇佣等等。这些实际上就是非政府组织的雏形。

在中国社会运作中,政府基本上是独往独来。结果是,在许多领域中的管理效果并不理想。最明显的例子还要算城市市容与小商贩的管理。多年以来,中国城市中市容管理始终是一个问题。一方面是杂乱涌进市区摆摊设点的小商贩,另一方面是被普遍认为以“暴力执法”的市容整顿机构。这种矛盾发展至2006年8月11日达到了极点。在北京,城管部门在清理无证摊贩的过程中,烤肠摊贩崔英杰近似疯狂的一刀,刺入了市容管理人员李志强的颈部,使其急性失血性休克最后死亡。这个悲剧在全国引起极大的反响。被刺死的城管人员家属万分悲痛;而崔英杰在事发之前也是一个安分守己的复员军人,摆摊就是为了生活。在法庭上,崔英杰的律师夏霖律师的辩护词十分精彩,在网上广泛流传,包括许多政府的网站18 这种矛盾背后隐藏的危机十分严重。身为湖北省高级人民法院副院长、武汉大学法学院教授的吕忠梅对这个问题的认识可算是深刻。吕忠梅指出这类冲突的起因之一是中国农民在社会发展中没能随着经济发展而得到均等的发展机会,所以在经济发展中就会与现行的社会和经济秩序相冲突。19 吕忠梅的分析在口气上比较客气。其实,这原因与古代封建社会农民造反的起因有相同之处。

市容执法似乎必须是政府的职责。但从世界上其他国的办法看,地方商会和各类行业组织在这些问题上能够十分有效地帮助政府执法。虽然有些时候这些组织从表面上看是与政府相对立的,但在实际运作中,合作是主流。从中国的情况看,由于政府功能覆盖整个社会,其运作已经显得“力不从心”。中国政府对非政府组织的作用不重视甚至担心,使政府失去了很多能够帮助政府运作的帮手。

这种消耗似无形,但带来的损失却十分严重。

从目前的发展看,中国政府在有关环境保护方面已经开始认识到民间的力量。在2008年四川地震后的救灾行动中,涌现出许多没被政府认可的非政府组织。虽然这些组织人数有限,但也是精明强干,在救灾中起到很好的作用。20 随着中国社会的发展以及与国际社会的交往,非政府组织的作用将会显得越来越重要。

二、政府的结构与结构性控制的缺陷

为了将这比较难懂的话题讲清楚,先让我们以人体为例来解释组织机构的运作。人体也是一个组织,这个组织经过几十万年的自然淘汰已经成为一架极为精密的机器。人体各部位相互联系、相互支持,人体的正常运作都必须依每一个器官的支持。这样的运作方式是任何一个人类社会组织所不能比拟的。但是,人类社会组织与人体组织也有许多类似之处。比如,人体和人类社会组织都有一个最高指挥机构,协调各个部位之间的工作和通讯。从组织各部位之间的通讯以及组织运作效率看,人类社会组织与人体是不可比的。比如,当人体某个部位出现问题时,大脑就会使得我们在那个部位决定疼痛,或者其他形式的不适。为此,我们就可以采取相应的行动。人体一个器官出问题,大脑会采取一些办法以补偿那个缺陷。这里提到的“疼痛”或者“不适”是一种很好的信息交换形式。相比之下,人类社会组织却没有如此高效的信息交换机制。由于人类社会组织运作的方式和结果不是像自然科学那样具有明显的因果效应,信息的传送、反馈就比较缓慢。这种情况类似于人体中的癌症。在目前的科学条件下,癌症还属于“不治之症”。癌症之所以致命,除了起因不祥之外,主要还是因为癌症早期生长是在“无声无息”,大脑毫不知觉。大脑不知道,就不能采取相应的措施。这就是为什么癌症的早期诊断是治疗的关键。

在中国,政府是最大的社会组织。如前文所述,中国政府的组建深深地受到前苏联政府的影响,其设计与功能基本上是复制当时苏联政府的机构。21 由于中苏同是社会主义国家,政府机构的设计完全是依照计划经济的格式执行的。由于中国政府管得宽、功能众多,其机构就比较繁杂。但是,由于中国中央集权制的体制特点,中国政府在一些运作中显示出极高的效率。比如,在2008年5月四川发生地震之后,政府便可以迅速调集全国的资源进行救灾。一个强大的中央政府的优势就在于此。但是,除了在一些特定情况下的高效运作之外,中国政府的效率可圈可点。我们在有关教育、环保、人口、医疗、住房等领域中已经看到政府运作中无功运作的地方。我们从下面4个方面来看看政府运作中的消耗点。

1.当“条条”遇到“块块”的时候

在中国实行的民主集中制的表现方式之一是各级国家行政机关之间实行部门服从整体、下级服从上级、地方服从中央的原则,即国务院统一领导地方各级人民政府的工作,地方各级人民政府除对同级人民代表大会负责并报告工作外,还要对上一级人民政府负责并报告工作。就形成了我国政府机构设置中的“条条块块”。“条条”是指从中央到地方的竖向控制,“块块”是指中央以下各级政府机构与平级机构之间的关系。

一个统一的中国自古以来在中国政治思想中就占有统治地位。所以这个“条条”有极深的思想根源。组织上的条条有利于中央对地方的控制。同时,从政府组织结构上看,从中央到地方具有统一性。中央有A部,地方就有A局。大城市又被进一步化分为区。结果到区级,还有相应的A处。这种组织设计的意图是能够保证中央的计划和意图能够贯彻到全国各地的基层。中国各级政府的运作都是依照中央政府的意图进行的。各类地方文件、领导的报告一般都以引用“党中央国务院”为开篇词。由此可见中央政府组织机构的延伸程度。政府管得即多又宽,条条控制似乎是顺理成章的选择。但实际效果却事与愿违。除了中国太大、政府要管的事太多之外,意想不到的是,使得“条条”事倍功半的竟是“块块”。

就拿行政执法这样简单的政府日常工作为例。我们曾经搞过一份实证性研究, 专门比较中美两国地方政府行政执法组织的异同点。22 那份研究发现,在中国有关价格的行政执法运作当中,在一个城市中,有三个职能相同的机构在运行:国家的执法机构负责国家在该市的机构,市级执法单位负责市直辖的机构,最后是各区的执法机构。这三类执法机构各自为政,相互独立,没有人员、财政和执法对象上的共同之处,相互之间也没有信息交换。这样的执法效果可想而知。这种三套独立的机构有可能使得我国的以中央为核心的一元化系统反而在行政执法上缺乏统一的控制。这里涉及的还仅仅是物价执法–这样一个日常的政府功能。

在民主集中制的体制下,地方政府应该首先服从中央,然后再协调地方与平级政府机构之间的运作。这样的运作到地方事物管理就出问题了。政府的服务、社会事物的管理不是打仗,当一统到底的条条遇到地方利益时就失效了。我们在前文中讨论环保问题的时候就发现,尽管中国有十分严格的环保法,但就因为地方政府对环境污染的企业行为和个人行为睁一只眼,闭一只眼,才导致了中国的环境到了崩溃的边缘。

2005年7月8日,位于内蒙古的新丰电厂建筑工地发生重大事故,厂房倒塌,导致6人死亡,8人受伤。事后查明,事故原因有多种,包括建设过程中,当地政府和企业越权审批、违规批准征地、虚假申报、突击建设、违反招投标程序等等。最严重还要算在国家有关部门将其确定为违规项目、明令停工后,电站建设施工仍未得到制止。23 这个例子为“条条”管不了“块块”做了很好的脚注。虽然事后处理了一大批人,连抓带处分,外加写检讨,等等,算是对死伤的人员有个交待。但为什么国家明令停止的工程,地方上还敢继续施工呢?

从可查找的资料中看,内蒙新丰电厂的事故并不是新鲜事;类似问题比比皆是。于2004年被查处的“钢铁第一案–常州铁本”,也是一个条条与块块冲突的案例。江苏铁本钢铁有限公司是一家私营钢铁公司,是中国经济改革的好样板。其老板戴国芳从一个资金在1996年仅200万元的小本经营者,一下子膨胀到2002年的2.1亿,并于2002年被《新财富》排入中国400富人榜第376名。在增加地方的GDP上,戴国芳是当地政府的功臣。他利用各种手段,从银行(又是国家的银行!)贷款,在政府的帮助下非法“圈地”(政府行为),最后搞出一个上不能上,下不能下的烂摊子。本公司的职工开不出工资,圈地行为弄得农民怨声载道。最后惊动了“条条”的最高终端—中央政府。最后,仍是由中央越俎代庖,替江苏省处理此案,连抓带处分,外加写检讨。圈的地怎么办,银行贷款怎么办?一位被记者采访的农民说:“为了这个‘铁本’,我们几千农民的家没了,地毁了,银行几十亿元投进去了,干部也受到了处理,……‘铁本’真是让方方面面都‘贴了本’。”24

这类似的事件不胜枚举。虽然中央下大力气处理,但却屡禁不止。处理内蒙古新丰电厂一案,现场处理会是由国务院总理温家宝亲自主持的。可见中央的重视程度。这就不得不令人想到,会不会是这个“条条块块”的体制出问题了?刘文俭是一位来自青岛市党校、在中国共产党的最高理论机构–中央党校学习的干部。他最近撰文客客气气地指出,中国的和谐社会中,有许多不和谐的东西。导致这些非和谐因素的原因之一就是中央和地方关系没有搞好。25 但我们觉得,这位中央党校的学员也没抓到点子上。新中国建国已经60年了,我们还在一边交学费一边摸索吗?眼下的问题是,在我们真正找出原因并加以改进之前,国家的巨额资金仍然流失,违规干部还会一个一个地被处分、被要求写检查。

中国经不起这样的消耗呀!

2.党、政两套组织的交织

我国各级政府组织建制中还有一个重要的特点,那就是几乎与政府组织平行的中国共产党的组织机构和人员任命的机制。在中央一级,有党中央和国务院,有党代会和人大;在省直辖市一级,有党的省级机构和省人大,省委书记和省长;在市一级,有市党委和市人大,有市委和市政府;到区级,有区党委和区人大,有区委书记和区长。这样双重机构设置在中国政府机构中是一个常识。在任何一级的政府机构中,党委一方为决策层,各级人民代表大会实际上是响应机构,政府一方为决策执行机构。国家行政学院政治学教研室的许耀桐教授一针见血地指出“这就造成一个国家、一个政府中,有相同的两个政权机构、两套政权班子存在。在党可以对政府发号施令的情况下,党实际上起着第一政府的作用,而政府成为党支配之下的第二政府。”26 尤其在人事任命的问题上,党委是真正说话算数的地方。27 这种二合一的运作系统在通常的组织理论中没有解释。就好像人体有两套大脑指挥系统。即便这个二合一的组合能够珠联璧合般地运作,但至少在组织运作成本上就有浪费。一位叫许宏的学者也指出,共产党和共青团的各级组织,以及其外围的工会、青联、妇联、文联等组织,长期由政府财政部门无偿供给开支经费。一方面增加了国家的制度成本,另一方面也形成了未经纳税人同意的法外权力。28

这种二合一的组织结构设置意在保证执政党在政府运作中的指导地位。这一点可以理解。但是,如果只有党才能保证中国的发展,那么设置两套机构的目的就不明确了。更进一步看,政府官员中许多都是头戴两顶帽子:即在党内担任要职,又在政府一边手握大权。在中央一级,重大决策先由政治局做出,然后由人大肯定,最后由国务院安排执行。既然中国共产党在实践中是最终的领路人和决策者,那为什么不仅仅留下共产党一套运作机构来管理社会事物?两套机构没有实际上的效果。

另外,这个党政合一的系统还进一步被“条条块块”的组织机构设置所困扰。党政合一的结构已经为政府组织的运作带来不必要的运作成本,但这两套机构设置中还套有两个不同的行政控制系统。这样一来,原本应该是一个单一的运行机构就变成一个类似于“井”字的交叉系统。让我们用下图来解释这个复杂的系统。

注意,这个图貌似简单,但揭示问题却十分严重。从中央政府到各级地方政府,就是“条条”,各级地方政府就是“块块”。我们将条块相交之处用号码标出,以示两条线的运作关系。比如,交接点1、3、5是党中央和下属地方党委的隶属关系。同时,从中央到地方还有一个政府运作的隶属关系。这些关系用交接点2、4、6表明。我们在前文讨论过在“条块”结构中的问题,在此不多言。问题就在于在“条块”结构中有加上党政合一的控制系统。在这种情况下,如果党政分开,仅一家主持政府工作–或者党,或者行政机构–那还不成问题。但根据《中国共产党新闻网》的解释,党政的合作关系就是“分工不分家”。29 这样一来,就出现了组织控制上的问题。注意图中交叉点2、4、6。在这些交叉点上,中央行政机构与下级行政机构之间的联系呈中断状态。同样,各级地方政府上下之间的控制也不存在。所有的控制全是由党组织那条线贯穿下来。本来一个上下控制的简单机构,成为如此复杂的系统。中央对地方政府运作的失控,可能就有这方面的原因。上面提到的江苏“铁本”一案,江苏省,甚至是常州市自己就应该能够处理。但在如此一个复杂的系统中,处理这样一个大案却非要中央直接出面不可。

3.各级政府运作中缺乏平行的制衡机制

中国历代的农民起义都与土地有关,因为土地是农民的饭碗。从新中国的老一辈革命家到现在第三代领导人,都明白这个道理,对土地管理高度注意。上面提到的那个常州“铁本”案发就是因为在土地问题上激怒老百姓,闹出事来,引起高层的重视。中国改革开放后,房产和地产业都进入改革的领域。但是,由于土地含金量太高,其管理及其在市场上的交易备受关注。尤其是在征用农民土地问题上,国家更是有严格的规定。但是,无论国家的规定有多么严格,总是有人能钻空子,使得土地问题日趋严重,这当中原因之一就是“地方政府千方百计谋取政绩、追逐利益”。30 2006年上半年,陕西省全省查处了土地违法案件783件,其中大部分违法主体是地方政府机构。而且,所有的违法案件都与地方政府有关。为此,新华社记者叹息道:“国土资源违法案件中地方政府成违法用地主体。”31

再看环境保护。我们在前文中已经讨论了中国的环保问题。但我们没有更深入地讨论造成目前环保形势如此严峻的原因。其实,其根源还在政府组织运作的问题上。比如,国家对建造化工厂有严格的规定,包括建造地点,排污标准,等等。但是,国家环保总局于在2005年至2006年开展的环境安全大检查中发现,全国21326家石化企业中,位于长江、黄河沿岸的有13416家。另外,珠江流域和松花江流域也都分布着大量大型石化企业,而辽河流域的辽阳、锦州同样是石化企业集中区。7大流域的重点排污石化企业有5379家,年排废水26亿吨。为此,国家环保总局副局长张力军忧心忡忡地指出,“一旦企业发生重大污染事件,后果不堪设想。”32 张力军的担心是有前车之鉴的:国家环保局之所以要进行这次全国性环境安全大检查,就是因为2005年11月13日发生的松花江污染事件。

土地与环保是两项性命攸关的事项:土地涉及到国家的稳固,环保涉及到人类社会的生存问题。国家有明文法规,那为什么还有人斗胆来破坏呢?除了地方政府为了追求地方经济的高速发展而不顾一切之外,政府机构设置上也为这样的行为提供了活动平台。就拿环保来说,按照“条条”的规则,从中央到省市区县都有环保局。环保局里的工作人员包括领导不会不知道污染环境违法、污染环境遗祸万年。但是,各级环保机构的领导和工作人员,在人事上和具体工作上都要听命于块块里的上级。也就是说,市环保局的局长要听市长的指令。在常州“本铁”一案中,常州市领导曾经几次到铁本,鼓励他们尽快进入“400强”。在这样的环境中,常州市其他部门(包括土地管理部门)能不竭尽全力为铁本大开绿灯吗?这些绿灯中,大概多数是违规的!

2008年6月初,国内各大网站纷纷报道贵州省一个县长落马的案子。当事人黄保勤,原为贵州镇远县县长。在任5年期间(2001-2006),他与 被当地人称为“血耗子”的血站站长勾结,非法将县属的血站私有化,从中收取了高额贿赂。2008年5月27日黄保勤被判处徒刑13年。33 这个案子本身并没有什么特点,与许多其他类似的案子雷同。但我们可以用它来为我们的讨论当一个脚注。

黄保勤身为镇远县县长,也就是这个“块块”的龙头老大。他在他执政的地区内,没有能够制衡他的人。血站原本是政府机构。按照中国政府“条条”的顶端–国务院的规定,《1996年208号令》,血站只能是县级以上人民政府卫生行政部门设置。但在黄保勤的主持下,镇远县的血站就硬是变成了私营,导致国家损失上亿。当时,分管卫生的副县长和卫生局局长,拿着国务院208号令来提出异议。但因黄保勤是一把,他坚持,那两位也无可奈何!县卫生局虽有“条条”那边下来的政策,但终究抵不住“块块”的权力。

在日常的工作中,没有能够制衡“块块”出轨行为的力量。34按照常理,块块本身是应该具有内在的制衡功能,比如党组织的“纪检”机构,在党委领导下的法制系统,等等。但是,所有这些制衡机制块块的系统中,完全凭由块块中的领导调遣,本身的功能机制以及规章制度不起作用。于2008年4月受审的安徽淮南市人防办公室党组书记陈万华,因受贿被判处11年徒刑。35他的贪官历程开始于1998年。那年的年底,淮南市纪委将优秀青年干部王家东派到人防办担任纪检组长。在不到一年的时间内,王家东就觉察出陈万华的问题。1999年6月,王家东主动找陈谈心,为他指出“回头是岸”的选择。但陈万华对王家东却进行打压刁难。就是这个王家东于2001年在淮南市纪委举办的纪检干部交流会上提出如何识别腐败干部的“两个一定”:领导干部包养情妇、“二奶”的,一定是腐败分子;领导干部傍黑包工头、傍大款的,一定是腐败分子。殊不知,王家东在转年的2002年就被免职了。王家东在条条这条线上的领导(市纪检委)根本没有起作用。陈万华现在有了充足的时间在监狱里后悔:要是当年听了王家东的话,回头是岸,哪里还会有今天呢?更能说明问题的是,每次处理一个大案,或是腐败官员,或是类似“铁本”案和“内蒙新丰电厂”案,都是由中央直接插手,而不是依靠地方政府本身的纪检部门或法律部门。这表明“条条”对“块块”基本上是不信任的。

2003年,中央纪委、中央组织部成立了一个由45名人员组成的巡视组到贵州、湖南等地对省级领导班子及其成员进行监督。巡视组的计划是在四年时间里,把三十一个省区市监督一遍。这种做法与中国古代皇上派钦差巡访十分近似。中纪委研究室办公室主任李永忠否认了“钦差大臣”的说法,他说,“钦差大臣带去的是皇帝的意志,而中纪委、中组部派出的巡视组,带去的是党和国家的意志。”36 李永忠主任的解释有些牵强,因为古代的皇上也是国家的化身,其中的道理是相同的。其实,李永忠大可不必为此举作解释。但是,由此我们可以看到中国政府治理贪官的决心。

《北京党建网》指出问题的严重性:

“大案要案往往有这样几个特点:案件中的腐败分子已经掌握了一个地区或一个部门的领导权,造成这个地区或部门腐败现象的蔓延,毁掉一批干部;表现为高层次、大规模的权钱交易,索贿受贿的金额特别大。影响恶劣;腐败分子有较硬的后台,查处案件阻力大”。37

这样一来,就非得由“钦差”组来处理不可了!

在“条条”管不了“块块”的时候,条条的权利似乎也缺乏纵向的制衡。尤其是像海关、国税、商检、银行等这些中央直属机构,在地方无人管辖。《北京青年报》对条条的这种情况有很好的描述:

其次是“条条”自身监督的困难。常言道“天高皇帝远”。“条条”单位与负有监督义务的上级往往跨域而居,层次越多距离也就越远,其对下属的情况掌握可
能就很有限,所谓监督自然就难以奏效,有时难免出现心有余而力不足的情况。另外,由于“条条”下级只对其“条条”上级负责,再加上自身的封闭性,因此,其上下级之间的这种依附关系,就容易演变成家庭式的“父子”、“母女”关系。即使发现下属问题有时也不忍下手,更何况他们还要注意自己的部门形象呢。38

结果,全国各地条条机构的许多官员也是抵挡不住金钱美女的诱惑,纷纷落马。为了仔细考察政府官员落马的情况,我们浏览了历年的最高人民检察院工作报告。39 我们发现,最高人民检察院在提供相关统计数字的时候,没有统一的格式、数据类别,数据的定义似乎也不十分清楚。即便如此,我们看到的数字仍然是触目惊心,令人难相信。

比如,20年前的1988年,贪污、受贿两项合计共受案45700多件。1988年年底,被人民法院判决的人数达5911,其中有县级干部190名,司局级干部4名;共产党员3754名。40 8年后的1996年,检察机关共立案侦查贪污、贿赂、挪用公款、巨额财产来源不明等犯罪案件61099件,犯罪嫌疑人中有党政领导机关工作人员3622,行政执法机关工作人员2134人,司法机关工作人员4471,经济管理部门工作人员3303人。仅此三项的合计就高达13530人。在这些案件中,贪污、贿赂几十万、几百万元,挪用公款几百万、几千万元的犯罪案件占相当比例,其中超亿元的5件。41

最后,我们将可查到的数据统一起来,得出的结果更是惊人。从1988年开始,截止到2006年,最高检察院在贪污、贿赂、挪用公款、巨额财产来源不明等方面的立案总数为884625(不含1992、2004、2005)件。从人数上看,从处县级开始向上的领导干部中,共处理了40872人(不含1997、1999、2000、2004)。处理司法和行政执法方面的干部,仅仅在1994、1995、1996、1998、2001和2003的6年中就有38509人落马。最后,仅在1995年,1996年,2002年和2003年4年中,从经济管理部门被抓出来的政府干部就高达105850人。在这些数据面前,中央派下来的“钦差”组的功效就可想而知了。时至2008年,钦差组开始执行公务的5年后,官员腐败的现象有增无减。从有关数据看,官员腐败的新特点是“胃口越来越大”。根据《法制晚报》的报道,2008受贿的平均值是884万元,与2007年受贿平均值253万元相比,有大幅度上升,贪官的胃口大了近3倍。42

4.信息交换效率低

包括组织内部和组织与外部环境的信息交换滞后是妨碍中国政府组织正常发挥的主要原因之一。这可能也是为什么“年年抓贪官,贪官年年有”的原因之一。即时信息交换是任何一个组织,无论是人体还是社会组织正常运转的基本保证。“为时已晚”这句话的意思就是知道得太晚了,势态无可挽回。癌症致命,就是因为总是为时已晚;大脑不知道,就无法采取行动。

我们认为中国政府组织的信息交换滞后,是从现象和组织机构设置而言的。前者为果,后者为因。

先看看信息滞后的结果。上面《北京党建网》所描述的大案发生的特点,令人感到一针见血。但冰冻三尺非一日之寒。一个案子为什么要等发展到“大案要案”时才能引起高层重视,并采取措施呢?上面黄保勤一案中,黄保勤在任期间一直在搞腐败。离任后,居然还去当了某中专学校的党委书记(副厅级)。随着中国经济改革的深化,政府官员贪污腐化的案子层出不穷。其中比较著名的包括原中国银行广东开平支行行长余振东贪污、挪用公款4.82亿元案子;浙江省建设厅原副厅长杨秀珠在担任温州市副市长兼金温铁路温州段建设总指挥期间利用职务便利贪污1100万元的案子。类似的案子还有许多:2006年,北京市副市长刘志华,天津市政法委副书记、天津市人民检察院检察长李宝金,安徽省副省长何闽旭,江苏省人大常委会原副主任、原南京市委书记王武龙,福州市国土资源局局长王炳毅,福州仓山区土地局局长李仲,仓山区区委书记张森兴等一批官员,因涉嫌与房地产有关的经济问题被查处。观察家发现,在2006年,一些与房地产圈保持着某种暧昧关系的官员纷纷落马。43 由于这样的腐败案件对中国的发展以及老百姓对政府的诚信有绝对严重的损害,中国政府高层在每次案件处理时都要“下重拳”,严肃处理。到了2007年,连上海的一把,中央政治局委员陈良宇都被拉下了马。可见中国政府惩治腐败的决心。

但是,出现那么多的漏洞,为什么不预防不修补呢?大脑不知道。

2006年的审计报告显示,在全国范围内的6大违规现象:虚报多领预算资金、挤占挪用财政资金、截留少报转移资金、管理不严导致国有资产流失、巧立名目乱收费、违规兴建办公楼。44 在这6大违规现象中流失的金额高达上千亿。既然这些都是政府机构的违章行为,那就属于“执法犯法”那一类问题了。为什么平时的工作中不能将这些问题识别出来并加以纠正呢?还是那个答案:大脑不知道。

中国有几万亿的GDP,但GDP却是不能吃不能喝的虚数。但是,这些贪官污吏们所经手上亿上百亿的资金,却是实实在在的钱呀!香港中文大学有一位王绍光教授。王教授估算中国因为政府干部腐败损失的资金大约占中国GDP的10%左右。中科院国情研究中心主任胡鞍钢是中国发展方面的专家和权威。胡鞍钢也同意10%的比例。45 10%的中国GDP!这样的消耗,再大的船,也会因为这些小洞而沉没。

这些贪官污吏的行为并不是在一夜之间发生的。上面提到的天津的李宝金,本人就是负责政法的市级领导,在位多年。他能自己将自己的违法行为上报吗?都有待考察。

那么,为什么非要等那么多年中央才知道、才来处理呢?大脑不知道,而且是很多年来都不知道。要说李宝金是在天津搞腐败,不在北京。但于2008年3月2日受审的原北京市海淀区区长周良洛却是在天子脚下搞腐败。46周良洛一边腐败,一边升官。从1998年开始到2006年,周良洛担任北京市朝阳区委宣传部长,后调任为朝阳区副区长,最后任海淀区区长。这八年间他收受贿赂款高达1670万元,其中包括93万美元。就这个美元的数字来看,就超过任何一个美国政府贪官的犯罪水平。为什么周良洛可以这样一路贪一路升官呢?大脑不知道;不知道,就不能治理。

我们需要来看看原因了。简单说,从这些例子中可以看出,包括从中央到地方的政府机构内部信息交换系统的效率极低。

组织内部的信息交换方式和效率取决于组织结构(不是组织机构)的设置方式。军队的组织结构是上下的等级式。这种组织结构是由军队的组织目的所决定的。在军队中,信息的交流是上下的:命令传达过程由上至下,信息反馈是自下而上。交流是严格按照事先规定好的等级程序进行的。在另一种组织中,比如今天的商业组织,尤其是诸如微软,谷歌一类的搞网络技术的公司,自身内部的信息交换是全方位的。在组织运作过程中的任何环节上都可以是决策点,信息交换是全方位的。只有这样,这些商业组织才能在激烈的竞争中得胜。

在中国政府特殊的“条块”结构中,信息交流应该是按照条条的路线进行。虽然在“块块”(如市政府)中的每一个功能(如财政局)都与其上属机构(中央财政部)有关系,但由于每一个功能的直属行政领导是自己“块块”的领导,信息上传系统就必须经由块块的领导加以过滤。于是,在“条块”结构中的信息交换就变成单一的上下等级式。结果,上级政府机构对下级政府的效率、服务的质量、政府官员的行为等问题的了解以及真实度就成了问题。另外,由于中国政府管得宽,机构设置繁杂,信息交换的效率就更差。这样一来,就给予各类影响组织运作效率的因素足够的活动空间。

某市负责金融与房地产的领导由于接受了贿赂而违规为某承包商批贷款、拨地,由于银行与国土管理部门都是在这个领导管理之下,这两个部门也只好违规遵命。这样一来,这个“块块”本身无力处理这个案子,而且组织内部的信息交换系统根本无力将这种违规行为向上传递。从大部分腐败案子的情况看,劣迹败露大多是因为偶然因素:厂房坍塌,豆渣工程败露,等等。

山东省济南市人大常委会原主任段义和是一个副省级干部。1997年在宾馆看中一位服务员,落入情网。在长达13年的时间内,始终在外包养那位服务员。2007年因情妇以揭发相要挟,以逼取更大的利益。最后这位副省级干部竟雇人将情妇炸死,制造了震惊全国的“济南”7.29″爆炸案”。47 案发后,这位干部的其他劣迹也一并被揭露出来。这个案子倒是没有令中央出面处理,因为此案实质为刑事犯罪,处理起来比较容易。但这也给我们的讨论留下一个很好的佐证:为什么13年间,此人能够畅通无阻的继续一边搞腐败,一边被提升呢?除了他本人没能好好学习,从思想上进行改造之外,更重要的是,组织环境中的漏洞为他提供了搞腐败而不被抓住的条件。在这个案例中,要不是那位情妇逼得那么急,段义和现在可能还在继续当他的官。

中国政府内部还有另一条信息传递的渠道:具有高度保密性的内部参考,简称为“内参”。内参是中国政府官方新闻机构专门为各级领导采写和编译的国内外各类重要新闻,以供决策之用。内参的内容一般都不是公开的消息,包括“负面新闻、争议话题、突发事件、重要技术突破、基层民意等敏感内容”。48 内参是一种十分保密的信息上传方式。即便在中国政府内部,也被分为三六九等,不同等级的干部,阅读不同等级的内参。最高级的是为中央政治局编写的《国内动态清样附件》,最低级的是县团镇级干部都能读到的《内参编选》。

编写内参的机构主要有新华社、《人民日报》、中央电台和中央电视台。其中最有影响还要算新华社。新华社直属中国高层决策机构管辖,独立于地方政府,几乎是中国惟一不受地方政府操控的最有效的民意搜集系统和信息反馈渠道。49

从将内参当作真正决策信息的来源渠道这一事实看,中国决策高层对正常的由地方到中央的信息交换系统并不信任,故此才设计出这么一条秘密的信息搜集渠道。但是,无论从组织理论还是实际效果的角度看,这种秘密的信息采集和传递方式的效果不甚好。首先,虽然这种派人私访式的信息采集方法比较快,但由于其高度的保密性,决策高层在解决问题时就可以不考虑舆论的压力。其次,在条条块块的结构中,新华社记者根本无法进入“块块”内部打探消息,从而对地方政府运作进行监督。内参的作用仅限于“事后诸葛亮”。从中央处理的诸多的高级干部腐败案看,内参这种信息上报方法对预防没有任何作用。银行干部贪污挪用公款高达几亿元、内蒙新丰电厂的事故,这样的案子,内参是不会事先有所了解的。难怪中国青年政治学院教授展江认为:内参不是现代社会的正规新闻,只适用于农业社会或战争时期。50

最后值得一提的是中国政府组织外部的信息采集和交换渠道:新闻媒体。在中国的政治文化中,新闻媒体被视为政府的宣传工具,受到严格控制。这样一来,政府就失去了一个了解社会发展以及监督各级政府运作的“第三信息源”。由于各地媒体都要服从所在地地方政府的管辖,各地媒体的报道内容就要受到地方政府的过滤,从而在成功地保护信息垄断性的同时,也阻断了信息上传的通道。虽然内参一类的秘密报告可以将社会事件向高层放映,但地方政府内部运作的“消耗”之处便成为隐身人。此问题不是本文的重点,不再多叙。

政府内部信息交互效率低,外部信息传递渠道不存在。这样一来,一些社会矛盾、潜在的危机、重大事件,都要等到以外部冲突的形式爆发出来时,政府决策高层才能知道。1957年,当血吸虫还在中华大地上横行时毛主席就写出《送瘟神》那样浪漫的诗句。今天,中国的环境污染已经到了临界点,51 但中国政府高层还没有下决心下重手处理。这就使得我们怀疑,中国决策高层是否了解这些情况。

三、政府官员ABC

中国政府对其工作人员的管理,包括干部的任命、非领导职务人员的录用、培训、提升是在一套很有特色的系统之下进行的。首先,让我们看看高级政府官员的任命。中国的政治文化对政府高级官员的任命有深远的影响。我们在前文中提到过,中国各朝各代的领导人都希望看到一个统一的、中央集权的国家。所以在任命地方官员时的一个顾虑就是不能让地方与中央离心离德,搞山头主义。在封建社会,地方官员的候选人都不是本地官员。清朝的著名清官于成龙。他先是到广西罗城县任县令(县长),后又被调任到四川合川当知州(地委书记),然后从合川再调任至湖北。从湖北又去了福建当了按察使(负责司法的省长)。但他在福建也没扎根,而是再次被调到天子脚下的直隶当了巡抚(省长)。最后,这位于清官再次被调去江宁(今日的南京)任两江总督,最后死在江宁。于成龙死后,人们在整理他身后之物时发现,他几乎是一贫如洗。由于他的业绩,于成龙被康熙皇帝誉为“清官第一”。清廷将于成龙这样的好官调来调去做法后面可能有两个原因。第一,封建王朝的清官不多。遇到一个,使用率就高。目的之一是要让他给当地的官员树立个榜样,“以点带面”。第二,为了维护中央与地方的关系,派外地的干部到地方政府主政,以牵制地方势力。

就美国的情况看,美国的政府结构是联邦制,各州基本独立于其他各州,但同在美国宪法之下运作。从政治文化上看,美国不曾也不太会面临国家分裂的可能。故此,与中国恰恰相反,各州与各级地方政府的决策机构(议会)的成员必须是当地居民。美国国会中的众议员、参议员的任务,就是代表各自州或者地区到联邦去争利益。必须是“当地居民”(Residency Requirement)。这项政策后面的道理是,如果政府官员是当地的居民,那么他们自己的生活也就与当地的发展息息相关,其业绩就能与当地居民的生活联系起来。这条“原则”在美国政府官员的任命和选择中十分重要。除了议会这样决策层有如此的要求之外,许多地方政府机构中的CEO和部门高级主管都必须是当地居民。

相比之下,中国政府采用的是民主集中制,全国都在中央政府的统一调度之下。各省、市、自治区的主要干部都是由中央政府统一安排。2007年年底,几个省市领导的大换班,就十分具有中国特色。比如,只在直辖市天津当了5年市长的戴相龙被由山东调来的张高丽替换下来,另委以高任。如此的干部调正方式很具有“远来的和尚善念经”的味道。老百姓对这样地方高级领导调换事先并无所知。而且地方干部是否能与“空降”的领导配合,也是一个问题。这种调来调去的干部任命法对地方事物的管理所带来的正面影响是,新思想、新工作方式和没有任何地方瓜葛的“独立人”。负面影响是,对地方事物的了解甚少、整个领导班子缺乏团组精神以及“短期政绩”的治理和思维方式。最后这一条最值得重视。

空降来的地方高级领导,由于久在这个体系中周转,知道自己的政绩在很大程度上取决于一些在短期内可以完成的、直观上可见的项目。在这类“政绩项目”中,首选就是高大建筑物、道路、桥梁,或者是其他能够吸引媒体注意力的工程。这些工程被称为“形象工程”。温州市规划区的网站刊登一篇题为《政府牵头集资建形象工程800万百姓血汗钱打水漂》的报道。52 这篇报道提到慈溪市的开发商,依靠政府的金字招牌非法集资和向银行举债,修建在当地有名的形象工程,东方娱乐城。事到如今,这个形象工程已被曝光,6500万元的投资已经随风而去,但那幢庞大的建筑仍然矗立在慈溪市市区。

“政绩“这一概念还是当年邓小平1992年视察南方的重要谈话中首次提出的:“要选人民公认是坚持改革开放路线并有政绩的人”。53 其实,邓小平指的是要选拔于成龙那样的干部,领头上山剿匪,关心群众疾苦,而自己的县衙门却是破烂不堪。

我们今天的干部中有一些还不如当年的于长龙。那全国有多少类似慈溪市东方娱乐城那样的形象工程呢?建设部副部长仇保兴指出全国六百六十个城市和两万多个镇中有1/5存在“形象工程”,有的地区非常严重。54 各类建设工程中20%是以短期业绩为基础的形象工程,这样消耗巨大。中国能在如此的百分比上发展多久呢?

其次,让我们来看看政府的工作人员的录用。我们已经知道,中国政府每一个机构内都包含了两个平行的内在运作组织:党组织和政府组织。党对政府的这种控制也反应了中国共产党干部管理的根本制度和政府干部的选用原则(中共中央《党政领导干部选拔任用工作条例》,2002年)。在这样原则指导之下,上级政府对下级政府在人事上的控制实际上没有了意义。政府功能这条线仅仅是业务和技术上的指导关系。在非领导职务公务员的录用上,运作层的领导(比如处长)也不能自己招聘职工,而要由各级人事局统一招聘。经过国家、地方公务员的考试,按照择优的原则录用。换言之,各部门的主管对自己的员工没有实际意义上的控制权。

从人事管理的角度看,这样的录用与管理的方法比较落后。目前西方国家实行公务员制,中国政府也实行公务员制,尽管名称一样,也采用考试录用的办法,但操作层面的实际做法却大相径庭。以美国地方政府为例。每一个美国地方政府都是一个独立的政府机构,不听命于任何其他上级政府。其人员的录用除了要遵从美国联邦、州各项反歧视法案之外,人员的挑选完全凭由部门主管的意见。人员挑选的三大标准:1)与职位对口的专业知识、职业能力,2)是否有团组精神,3)是否有为公共服务的精神。第1、2条不言自明。第三条需要解释。在美国,诸多的行业中,要属政府雇员的工资低,而且很少有奖金。每次调薪还要受到社区公众的指责。所以,到政府来工作的人都必须有愿意为社区服务的精神。如果仅仅是为了在其他地方找不到工作,到政府来求职,这种人一般不会干得长久。部门主管在解雇职工方面有很大的权力。如果一个职工在工作上达不到要求,部门主管就可采取自己认为合适的做法进行处理。部门主管的这种权力后面的管理原则是,“只有无能的将军,没有无能的士兵”。部门主管权力大,负的责任也就大,是真正的个人负责制。这也体现了西方民主国家中,组织管理无民主的特点。

在这种组织文化中,无论是私营工商企业还是政府机构,都着力研究各种促进职工不段学习以提高职业技能的办法。同时还下功夫促进组织内部职工的团组精神。在这方面的资金能够占组织运作资金的5%左右。这样培养出来的职工队伍,职工比较敬业,工作效率与职业化程度高,对待社区居民的工作态度也很好。

中国的政府机构中,虽然管理的体制是民主集中制,但各级领导对下属的控制权除了日常工作中的上下级关系之外,没有其他管理办法。职工的工作积极性、求上进的职业感,为社会提供服务的公益心甚少。这种现象在中国各种机构组织中非常普遍。惟一促使人们努力工作的动力是,“你不干,外面有10000个人在等你这个位置呢”。

在我们为本书搜集资料时采访过一给北京副厅级的干部。这位老干部已近退休年龄。在位国家工作的几十年后的今天,他却产生了如下的感触:

我的态度和办法是,工作中不再较真,能少知道、少管的事情,尽量少知道、少管,管不住自己的思维和嘴,就管住自己的耳朵和腿,连看书和想问题都往几十年前去……这招挺管用,许多人都说我变了——以前我每天要是不和谁喊几嗓子,那就是我没上班——其实我自己知道,是俺自觉管自己呢,免得到退休时不适应,呵呵…

这位政府的领导不愿意我们在本书中透露他的真实职位与姓名。但他的的确确是一位清官。但是,从政府的运作效率看,若是大部分政府的领导对自己的工作都有类似的感触,政府工作的效率就可想而知了。

另外,中国劳动力市场过剩导致劳动力队伍的素质低,是一种巨大的消耗,但无形。

政府职工对工作态度同时也是组织管理理念的产物。广州佛山市的公务员队伍中,工作态度差,不准时上下班、甚至无辜缺勤的事情屡屡发生。市纪委、市组织部、市人事局以及市监察局是可忍,孰不可忍,最后联合发出一项“通知”,对上述公务员进行处罚:视情况扣发奖金,甚至追究相关责任。55与现代的管理方法相比较,这项“通知”仅仅扣发有违纪行为职工相应的津贴和奖金,而不是进行真正的处罚。但是,令人更为不解的是,这项通知还规定,如果职工请事假或者病假,也会被扣分,影响到奖金的额度。职工有正当理由请事假或者得病,居然也要受到惩罚!

从这个例子中我们还能看出,职工出勤和工作态度问题,其实就是职工部门主管的责任。但是偏偏要由市政府高层四大部门联合发通知来进行处理。可见政府在日常人事管理工作中的效率。

最后,我们来看看中国政府职工人数的问题。在本文中,我们试图着避免使用“公务员”这一概念,而是使用政府雇员这一比较普通的概念。公务员一词的使用,来自于《中华人民共和国公务员法》。按照这项法律,“公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。” 按照目前官方的算法,中国的公务员大约有800万。56 但是,在中国公务员的人数中没有将其他“吃皇粮”的人数算进来。我们知道,中国政府在许多经营领域中都还在扮演着重要的角色。比如在一些具有行政职能的单位中,比如电力、通讯等行业,各大公司虽然在名义上变成上市公司,但还是在政府的控制之下。很多人认为事业单位改制,里面的工作人员也由原来的公务员变为工人了,但单位改制了,人没有改制。况且,这类单位的领导干部,大都还是经过组织部门任命,基本上都是事业编制或者行政编制。另外,银行又是一个虽然改制后名义上是企业了,但其大部分职工也是事业编制,而银行的领导,从中央到地方,都是组织部门任命的,基本也都是行政编制。这些人员就没有被计算在“800万公务员”之内。

另外,政府在运作中还雇用了许多“编外”人员。比如,许多城市中的行政执法人员、其他各种政府的功能中也都有类似的做法。这样做的结果是,政府雇员的总数被大打折扣,致使“公务员”总数与“政府雇员”总数要相差4.5倍。57 这样计算起来,中国政府雇员与所服务的老百姓之间的比例要高于其他发达国家的20倍。58

在老百姓眼中,政府的队伍庞大,而且效率低。59 但是,就在这种情况下,就在2008年,中国政府又新设置了一个国家公务员局,专门负责全国800万公务员。60 中国政府机构的设置已经非常复杂了,条条块块的结构使得其运作效率不高。中央政府原来有人事部,但现在又多出一个机构。原来的管理方式显然有问题,其原因是因为没有专门的管理机构吗?一些专家认为这个新机构十分有必要,还列举美国联邦政府设有公务员管理局,由总统直接领导。61 其实,这样的解释比较忽视了在美国的例子中,上述机构的管理权限仅仅在联邦政府的机构中。在美国,50州政府、8万7千多个地方政府机构(县、市政府,特殊政府;2002年数字)中,人员的录用、平时的管理,完全是由地方政府机构自己负责。但是,中国新建的这个国家公务员局是条条块块结构中的新条条。我们在前面已经论证了条条块块本身就是造成中国政府效率低下、信息交换不通畅的原因之一。这个新条条可能也超不出其他条条的工作效率水平。

(天涯论坛/中国选举和治理网)