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民航腐败窝案曝光 垄断一条优质航线赚几十亿

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民航领域内的航线和航线时刻审批权,被个别握有权力者用来谋求不法商业利益。一个商人和官员的熟识和“合作”,让民航业内航线和航班时刻审批制度的弊端暴露出来,亦揭开了民航反腐的帷幕。

民航剔腐

一场前所未有的反腐风暴正在中国民航业内刮起。缘起审计的“航班协调费”异常,导致包机商人庞汉章的倒下。而庞的倒下,又先后令民航华北地区管理局局长黄登科、中国南方航空公司总工程师张和平在内的多位高官和高管如多米诺骨牌般一个个被风暴刮倒。而风暴的根源,则是民航领域内的航线和航线时刻审批权,被个别握有权力者用来谋求不法商业利益。

权力意味着寻租的可能,但并非所有的权力都会带来寻租,关键在于能否有一个遏制寻租、从源头上杜绝寻租的机制和体制。而民航系统内外多年来与寻租活动展开博弈的过程也许表明,尽管人们一直不停地向消灭寻租现象努力,但这一沉重的航线博弈过程,还远未结束。如何建立公正透明的制度,是摆在民航系统面前的严峻话题。

亡羊补牢,从来是智者的抉择。我们看到清理门户后的中国民用航空管理局发出通知,对航班时刻管理进行十项改革。旧的违反市场和法制规律的制度被废除。新的公开、透明,符合市场和法制规律的航线和航班时间制度正在摸索、创立中。

一个商人牵出的民航大案

一个商人和官员的熟识和“合作”,让民航业内航线和航班时刻审批制度的弊端暴露出来,亦揭开了民航反腐的帷幕

2010年7月初,河北省衡水市故城县的看守所里,天气异常闷热。包机商人庞汉章挤在一个二十多人的房间,担心着自己出来后会一无所有。他的白色保时捷跑车,现在还停在首都机场附近天衢酒店的地下车库里。远在湛江的公司总部,只有几个老员工还偶尔出现在空荡荡的公司。

被称为民航业内“掮客”的庞汉章,是湛江经济技术开发区日美航空旅游包机有限公司(以下称“日美航空”)总经理。2009年5月,庞汉章最先接受审计,引致整个民航业的连续地震。继中国民用航空华北地区管理局(下称“民航华北局”)原局长黄登科接受调查之后,中国南方航空公司(以下称“南航”)至今已有9人涉案。

靠销售机票起家的庞汉章,可能没有想到,由他而牵出的民航腐败大案,会演绎到如此地步。而其跌宕起伏的发家过程,也让民航领域内航线和时刻审批制度的弊端暴露无余,并揭开了民航反腐的大幕。

初涉民航水

身高1米65左右的庞汉章,在湛江被熟识的人称作“日本仔”。庞汉章出生在上个世纪60年代中期湛江市的赤坎区,幼时家境非常贫穷。即使在发达以后,年近五十的庞汉章也一直未婚,没有子女。

改革开放之初,广东商潮涌动,庞汉章投身商海,靠经营电子产品,积累了大量财富。一位跟随其十几年的老员工告诉《中国新闻周刊》:“当时正是国内市场商品匮乏的时候,电视机、录音机、计算器等等都是可望不可即的商品,国门一开,广东、福建的几个沿海渔港、渔镇,都是走私贩私的据点,私货非常多。”

“当年给广东某银行做电子产品时,他赚一万用两万,赚两万花三万。”无论是庞汉章公司的员工还是湛江当地人,均向《中国新闻周刊》记者表示,庞汉章人非常大方,舍得用钱。但对有人称其为“湛江首富”则均保持怀疑,“说他很有钱,那是吹他的”。

上个世纪90年代初,庞汉章转战香港,在中银大厦租了两层写字楼,经营电子产品和汽车。但在香港经济不景气时,庞汉章遭到打击,先前所累积的资本尽数丧失,甚至欠债过亿。

1993年6月23日,庞汉章在湛江市工商局注册成立了湛江经济技术开发区日美航空旅游包机有限公司,注册资本1100万元,主要经营航空运输和旅游。

该公司的办公地址设在湛江市广州湾畔的海滨宾馆,坊间称其为“南国钓鱼台,粤西国宾馆”。宾馆三面临海,区内椰树林立,还有四十几处天然的温泉。数十座西式楼房和别墅,掩映在南国园林之中。庞汉章原来的办公地址,在1025号温泉别墅。

宾馆里的老员工大多和庞汉章熟识。“人很大方,平易近人,谁跟他要机票他都给。”该宾馆一位杨姓经理告诉《中国新闻周刊》。令杨经理印象最深刻的,是当年日美航空招了一批美女来卖机票,“都是非常靓的靓女,那个时候湛江的工资只有几百块,她们的工资就有几千块。”这件事让日美航空“很风光”,颇受热议,并被人熟知。

日美航空开始主要做的是机票代理的工作,帮助航空公司卖票,从中赚取3%左右的代理费。杨姓经理透露,“经营状况不是很好,不久就搬走了。”

日美航空从海滨宾馆搬出后,办公地址迁至湛江市霞山区人民大道中45号的银海公寓居民楼。该居民楼以“阁”命名,日美航空所在的楼叫做顺景阁。顺景阁正对着楼梯的101房和102房,被打通作为办公场所。办公室外的中间墙上挂着“日美航空“的公司牌子。《中国新闻周刊》记者于2010年6月22日来此处时,公司牌子尚在;23日,当记者再次来到这里时,公司的牌子已被摘走。

楼梯旁边的103和104房作为会客和休息之用,空荡荡的客厅有几把转椅,黄色的木头衣柜上摆着几个奖杯。而在顺景阁右边的一座居民楼里,第七层和第八层仍旧挂着日美航空的牌子,有宿舍有食堂。

20世纪90年代末,庞汉章开始涉足包机业务。“他觉得中国的航空市场将要向民营企业开放,而湛江的民航业不怎么发达。”日美航空一位跟随庞汉章十几年的李姓经理告诉《中国新闻周刊》记者。

包机是特别历史时期的产物。中国民航大学航空运输经济研究所所长李晓津接受《中国新闻周刊》采访时说:“当时国有航空公司自身的市场销售力量非常薄弱,加之成本较高,当有人向航空公司提出以一个合理价格包机时,航空公司都会欣然答应。日美航空不是最大的包机公司,最大的包机公司现在都做成航空公司了,像吉祥 (航空)、春秋(航空)。”

据李姓经理介绍,以北京飞三亚为例,日美航空与航空公司签署包机合作协议,双方以72%的客座率作为保底,机票价格由这家航空公司确定,日美航空必须确保卖掉72%客座率的机票,如果超过72%,多赚的钱双方三七开;如果客座率不满72%,少于72%的部分由日美航空补足。“几乎所有开通过湛江航线的航空公司,都与日美航空合作过包机,甚至湛江机场的扩建都与庞汉章有很大的关系。”这位李姓经理说。

但是,当年的庞汉章也很受制于南航。“南航给日美航空的很多航线都是不赚钱的,有的航线你做好了,它又会收回去。”李经理举例说,湛江到广州、到长沙的线路一直是不赚钱的,湛江飞香港等国际航线都是亏损的。“包机的精神压力很大,有的航空公司说收回飞机就收回飞机,还有要交定金,如果没有客人还是要飞。”

日美航空的员工亦告诉记者,庞汉章很早就懂得航线就是生命线。“湛江的很多航线都是庞汉章以包机的名义打开的,他在民航内的人脉非常广。”

也正是在经常和航空公司合作包机的过程中,庞汉章认识了曾任南航某二级部门主管的黄登科。“两人都很讲义气,关系很好。”上述李姓经理说。自此,二人的密切关系一直延续了二十年。

黄登科,山东人,出身空军,在广州生活工作了20多年。上世纪90年代末,黄登科从南航调任民航中南地区管理局空管局任职,2000年调任民航华北局副局长,三年后任民航华北局局长。

随“官”北上

2000年,随着黄登科赴京就职,庞汉章的业务中心也转至北京市场。日美航空逐渐将业务转移到北京,并陆续在北京、广州、长沙成立了办事处。

日美航空的北京办事处设在毗邻首都机场的天衢航空商务酒店(以下称天衢酒店)。天衢酒店是民航华北局的固定资产,天衢酒店B座在民航华北局正对面,是一座有些陈旧的五层白色小楼,一楼是天衢酒店餐厅,庞汉章承包了这家酒店和餐厅。

天衢酒店之后增盖了一个A座,一座七层高的灰色建筑,紧邻民航华北局。两座建筑后面的篮球场上,有一条小路把天衢酒店A座和民航华北局连在一起。天衢酒店一位经理陈达(化名)告诉《中国新闻周刊》:“天衢酒店A座是庞汉章几年前承包建设,并一直经营的。”

天衢酒店A座一到四层租给各种与航空有关的公司,六到七层是酒店。“很多南航及分公司的人来北京,都住在这里。”陈达说。

天衢酒店员工的工资在首都机场周围的企业中是最高的,“月薪一两万的很常见。”陈达说,庞汉章愿意用高薪雇佣他的员工,所以,庞汉章出事半年多以后,日美航空员工仍没有散,公司仍然没有垮。

庞汉章住在天衢酒店B座,他的白色保时捷跑车则停在A座的地下一层车库里,盖着厚厚的帆布,很久没有动过。“酒店的生意自从庞汉章出事以后一落千丈,现在已经交回给民航华北局了。”

据陈达介绍,日美航空刚来北京之时,一个重要事务就是钻研制定合适的机票价格。“操纵机票上下涨跌百分之十,一趟航班即可获得上万的回扣。”庞汉章曾经试图制定一些机票运转的程序框架,希望用这些固定下来的规律将机票以最大的回报价格卖出去。“说起来整个操作程序有点像炒股,庞总说公司就像个票价研究所。” 陈达说。

但是,庞汉章虽然极为精明,却“是一个没有多少现代企业知识的人”。陈达说。承包酒店与卖机票、包机并没有让庞汉章赚到太多的钱。

此时的黄登科,任职民航华北局副局长,分管空管和老干部等工作。到2003年,黄登科升任局长,开始掌控事关航空公司生死,包括北京、天津、河北、山西、内蒙古在内的多个机场及区内的航线和航班时刻的审批权。2003年10月,庞汉章成立北京瀚翔航空服务有限公司,办公地点设在天衢酒店。

与此同时,自2004年开始,南航开始发展“北京战略”。南航进驻首都机场1号航站楼之后,投资11亿元兴建北京分公司。根据中国的基地航空设置,南航主要围绕广州基地发展,中国东方航空集团公司(以下简称“东航”)主要围绕上海基地发展,中国国际航空公司(以下简称“国航”)主要围绕北京基地发展。“南航到北京,肯定会遭到其他航空公司很大的抵抗。”跟随庞汉章十几年的李姓经理告诉《中国新闻周刊》,三大航空公司甚至宁愿不盈利,也要抢占市场份额。

但无论怎样,南航获得北京航线和时刻资源的愿望非常迫切。近期,多家媒体公开报道,南航近年来通过正规渠道获取无望,无奈中唯有通过贿赂和黄登科关系很好的庞汉章,来争取到相关机场的航线及航班时刻资源。

一个正常的行政审批过程,中间为什么多出了庞汉章?在湛江的采访中,庞汉章的下属及家属均向《中国新闻周刊》表示了质疑:“一个那么大的国有企业,怎么会受制于一个庞汉章?”

对此,曾有人向《中国新闻周刊》爆料,庞汉章在北京有一批来自世界各地的年轻貌美女子,掌握有大量黄登科的录像证据。没有老婆的庞汉章善打美女牌,和黄登科既是朋友也互相牵制。但是,《中国新闻周刊》记者在后来的采访中,从其下属到检察院,对此一说法均未得到肯定的答复。

包机到包航线

代理过很多民航业内大案的蓝鹏律师事务所主任律师张起淮接受《中国新闻周刊》采访时则直言,其中根本的原因在于,某些握有审批航线的官员希望把手中的权力 “变现”,而南航作为国有企业,想公关,却不如民营企业那么好做账。“因此,他们需要通过第三方的民营公司去斡旋。同时也希望像日美航空这样的包机公司通过包机把航线做大,然后反过来,航空公司再来接手承运。”

南航有飞机,庞汉章通过黄登科间接管航线,这一组合产生了巨大的“经济效益”。

此时此刻,庞汉章手里的包机业务和传统包机业务已有根本不同。他实际在利用自己的行政资源,通过包机,进而包销航线,控制和垄断一些利润看好的空运航线。

一位业内人士向《中国新闻周刊》提供的数据显示,“日美航空与中国南方航空公司旗下12家分(子)公司进行包销航线、合作经营航线等业务,2005年至 2008年其与南航股份所属12家公司共签署52份包销或合作经营协议,估计总价值在30亿元人民币以上。至2008年,南航股份下属的9家分(子)公司与湛江日美公司在北京往返三亚、北京往返长沙、北京往返郑州等13条航线开展包销业务,其中北京航线11条。2007年至2008年南航股份所属10家分 (子)公司分别与其在北京往返武汉、北京往返深圳等24条航线(83个航班)上签署了合作经营协议”。

“这些人都很富有,几年赚几十个亿。业内人士都知道审批一条好的航线,审批一个好的包机就等于是一个摇钱树,就是一个印钞机,这里面的盈利何止200%?”张起淮说,在业内,因审批、倒手航线,不管官员还是商人,大多是一夜暴富。

像庞汉章一样充当民航局和航空公司之间中间商的,并非庞汉章一人。“不会少于五人,甚至有人和庞汉章一样手里都握有四五十条航线。”上述业内人士称。

然而,在这些利益纠葛的背后,却是国有航空公司的连年亏损。就在2008年,中国民航业全行业巨亏280亿元,是中国民航业30年来的最大亏损。

审计牵出案中案

一切的改变,源于一次审计。

2008 年12月,南航原总经理刘绍勇转任东航总经理,审计署要为刘绍勇做例行的离任审计。结果,审计人员发现了一个新的名目,叫“航权协调费”,即南航作为一个中央直属的国有大型企业每年却向提供航空代理服务的日美航空支付几个亿的各项费用,其中包括有包销分成、合作经营费等各种名目。于是,审计署对日美航空进行了延伸审计。

上述业内人士为《中国新闻周刊》提供的数据显示,在2005年至 2008年,关于航班申请协调费的审计事项中,“运输成本-其他直接运营费,航班协调费”和“销售费用-国内业务,交际费-航班申请协调费”科目列支相关费用共计45467306.31元。南航公司的运营成本上列支的上述航班申请协调费,用于对民航总局、华北、新疆空管局和民航华北、西北、中南、新疆管理局等赠送礼品、茅台酒及支付接待餐费、旅游费等。“此外还有巨额的非列支项目,具体数据就不得而知了。”这位业内人士说。

审计署某相关人士向《中国新闻周刊》透露,审计机关自2009年5月进驻日美航空,与南方航空相关的审计调查于2009年8月6日正式递交总署。该人士也向《中国新闻周刊》记者提到了其中的一些波折,比如,审计署将审计报告交给中纪委,但是中纪委一开始并未重视,“因为案中可能涉及的民航华北局局长黄登科的级别,尚轮不到中纪委来查”。但是审计署认为事情严重,继续上报,经高层领导批示,最后中纪委直接接管此事。

天衢酒店一位员工称,2009年11月13日,庞汉章从首都机场3号航站楼出发,前往沈阳出差,之后再也没有回来。不久后,庞汉章给公司打回一个电话,通知财务协助审计机关查账。

2009年11月底,河北省衡水市故城县检察院的检查人员到湛江日美航空了解情况,公司的人才意识到,“庞总可能真的出事了”。

庞汉章被调查后,黄登科也在短短一周内,从顶峰跌落到谷底。

2009年11月23日,黄登科被免去已担任了6年的民航华北局局长职务,转任中国民用航空局离退休干部局局长。一周之后,他的新职务也被免去。

2009年11月30日,周一,离退休干部局的员工迟迟等不到新局长,却听到了黄登科被“双规”的消息。“他的妻子和儿子也被要求接受调查。”天衢酒店的员工告诉记者。

拔出萝卜带出泥。随后,黄登科牵扯出了已经在雅宝路销声匿迹多年的魏景波。魏景波,一位非常有名的“俄罗斯包机大王”,曾经是雅宝路上最大的货代商——联洲国际物流公司的实际控制人。

像庞汉章、魏景波这样早年从事货运包机业务的包机商,都和分管航线和时刻审批的官员关系密切。魏景波被调查后,又“抖”出了首都机场集团原董事长张志忠。自 1996年至2003年期间,张志忠担任了民航局运输司司长,后调入规划财务司任司长,而这两个部门历来被视为民航局最“肥”的实权部门。前者主管航空市场准入和航线、航班时刻审批,后者任职的财务司则掌管民航发展规划和投资、财务安排等。

衡水市检察院某相关人士强调,张志忠并没有被“双规”,而是直接刑拘。这说明,有关部门已经掌握了张志忠比较确凿的证据。

由时间上来看,张志忠出事与黄登科犯案并非“共同案件”,而是共同类型的案件,没有直接联系,但都是与航线和航班时刻审批有关。而上述四个人的案件,都指定由河北省衡水市检察院调查侦办,通过这一司法安排也可见一斑。

从庞汉章和黄登科的线索往下继续延伸,黄登科是批航线的人,庞汉章是中间商,那么需要航线的人也慢慢进入了检查人员的视野。2010年6月9日,包括南航总工程师张和平在内的7名南航高管被湖南检察院从办公室带走,半个多月后,南航运力网络部前任总经理和运力网络部一位副总被带走调查。运力网络部主要负责南航的航线时刻布局和对南航旗下分公司航线时刻申请的协调。随后,中国民用航空局空中交通管理局也有一名负责航线时刻审批的处长被调查。

令庞汉章没有想到的是,一场猛烈的反腐风暴正刮过民航系统,而他本人成了整个事件的导火索。

看守所里的“庞”“黄”

在衡水市故城县的看守所里,庞汉章和黄登科依旧是邻居。

《中国新闻周刊》独家获悉,黄登科住在2号房,庞汉章住在4号房。“2号房条件好一些,4号房里共住着二十多个人。”而包机女富豪魏景波也曾住在故城县的看守所里,不久前刚被转走。

这是中纪委指定衡水市检察院调查的案子,衡水市检察院近年来低调处理了很多大案要案。7月2日,《中国新闻周刊》记者来到距衡水市一百多里外的故城县。看守所坐落在故城县的东北角,不大,像个乡镇小学,门口是一座白色瓷砖的二层小楼,周围是七八米高的红砖墙,红墙内又是一层红墙,外层红墙的两个角上有哨兵塔,四个角上都是转着圈的铁丝刺网。

如果在看守所里,根本看不到紧挨着白色小楼驻扎的武警部队,以及墙外半米来高的向日葵田,满田的向日葵刚刚露出巴掌大的黄色小脸。

庞汉章的早饭是粥和馒头,中饭和晚饭是米饭和菜,《中国新闻周刊》记者去的7月2日当天,庞汉章的午饭是米饭和鱼。“有时候他们也可以从外面叫烧鸡或扒鸡吃一下。”看守所的看守人员说,庞汉章目前在看守所的状态不错,刚一开始来的时候态度不是很好,后来转变了。“对这些事情看得开了。”

在看守所里,要求早上五六点钟起床,晚上十点钟睡。庞汉章大多是在看一份河北省的法制报和《燕赵都市报》《衡水晚报》,以及他自己让看守所帮忙订阅的《参考消息》。

在看守所里,庞汉章一直担心自己“出去后一无所有”,担心“员工的遣散费”。他希望检察院能给老母亲留点钱,希望“自己能有个缓刑”,希望出来后能“东山再起”。

据《中国新闻周刊》了解,黄登科的案子已经刑侦结束,马上就要起诉。但是庞汉章等到起诉最快也可能要到年底,知情人士透露,“他牵扯得太多,前两天广州和湖南的检察院还过来提审过。” ★

航空时刻表上的战争

曾被包机的航线,都是南航收益率很高的优质航线

7月第一个工作日,在长沙黄花机场北侧的隔离区内,南航湖南分公司飞机维修厂一片沉寂。南国烈日下,刻在三层楼高的停机库外墙上的公司名字迹斑驳。

此时,在这座员工不足百人的维修厂,机务、技术工和工程师多数在隔离区内值班。他们的工作,主要是面对每日起降数十次的南航客机,进行航前、航后短停飞机的排故维护。

在这里,面对客机最多的机务人员均是20岁出头的湖南年轻人。他们年复一年面对着南航越来越多的客机,工作紧张而复杂。在他们之中,只有技术水平高的会升职为工程师,可以抽身专注于飞机维修的后台指导工作。如果得到分公司领导的提拔,还可以逐步进入公司的行政班底,晋升管理层。

2010年6月9日才被湖南检察机关以涉及与广东湛江日美航空的“包机案”而逮捕的南航原总工程师张和平、南航子公司重庆航空原总裁周英里便从这座并不起眼的维修厂进入南航系统。

30年前,不到20岁的张和平和周英里,几乎每天都要出入隔离区,解决老迈的苏式飞机的各种问题。30年后,他们分别跻身于南航公司的高层,却也在同一天走进了看守所。

民航人的成长轨迹

南航湖南分公司维修厂紧邻黄花机场的贵宾通道,与维修厂停机库一街之隔的是一座五层的办公楼。虽然外墙破旧,但办公楼内部最近刚进行了翻新。过道里,南航的工作守则和各种类型的标语用招贴画张贴在墙上,显示着国有民航企业的威严。

办公楼的五层是厂长、党总支书记办公室,这也分别曾是周英里、张和平每天工作的地点。二人均是在1980年前后,从这座维修厂进入南航系统。

张和平是湖南永州人。19岁便走进民航系统,并分别在民航沈阳、广州管理局机务大队和湖南省局担任电气师,负责电的送配的日常安装和维护。

“我们都是十几岁就一起进厂的。大家的起步差不多。”一位熟悉张、周二人的湖南籍维修厂员工告诉《中国新闻周刊》记者。

有意思的是,在湖南分公司员工的眼中,张、周二人的口碑都不错,一位员工还用“踏实、朴实”形容两人的作风。对于如今他们的锒铛入狱,员工们纷纷表示“不可理解”。

和来自湖南浏阳的周英里一样,张和平也是从技术工人做起。据称,两人在业务上都肯于钻研。

或许正因为此,两人在维修厂的提升可谓顺利。张和平从技术科副科长、车间支部书记,随后晋升为维修厂党总支书记,周英里也几乎同时被任命为维修厂厂长。

被问及张、周为何能在短期内得到提拔,维修厂的员工们认为是他们高于常人的业务能力和与出色的沟通能力。“能力更强,就升得快”。

员工们还特别提到张、周二人的合作关系。据称,两人的工作关系便十分密切,并一直持续到在湖南分公司任正、副总经理期间。

熟悉他们的员工回忆,张和平、周英里在工作上互相参谋,一起做决定,“劲往一块用”。在他们的合力促成下,维修厂在飞机配件维修上取得了突破,并具备了维护波音飞机的技术能力,这直接令波音飞机能够进驻南航位于长沙机场的基地,提升了航空公司的地区运力。

张、周二人的工作得到了南航高层领导的欣赏。二人也成为少数能从湖南分公司起家,并一举成为分公司高层的湖南人。

“分公司历任领导,多数是总公司委派的。能做到张和平、周英里这样的,在我们湖南不多。”一位资深员工告诉《中国新闻周刊》记者,自2000年开始,张、周逐渐成为了南航公司内部“湖南帮”的代表人物。

2000 年前后,周英里开始担任湖南分公司副总经理,开始操盘湖南地区的整体业务。随着对南航区域业务的熟悉,他的关注点逐渐转移到航班和运力的调配,以及如何让有限的航班和运力为公司实现最大的效益上面。2002年,周英里又被调至南航海南分公司,先后担任维修厂厂长和分公司副总经理。在担任了南航汕头公司总经理之后,2009年初,周英里被调至南航控股的子公司重庆航空任总裁。南航在国内的17个基地,周英里掌控过其中三个。

与周英里相似,张和平在短暂地成为南航贵州分公司副总经理之后,于周英里离开湖南一年后,被任命为湖南分公司总经理,并一直在这个主管南航在湖南客运和货运业务的岗位上工作到去年5月。

与此同时,另一位湖南籍的南航员工颜光雄,也在短期内被提拔担任湖南分公司副总经理。这位从飞机遣派部门起家的年轻人,留给南航员工的印象“很一般”。

“他没什么背景,平时话都不说,但就是提拔得很快。”一位资深员工告诉《中国新闻周刊》记者。2008年,颜光雄调任广东,开始担任南航深圳分公司副总经理,直至6月9日被湖南检察院与其他人一同带回湖南。

职务的晋升给张、周、颜这三个湖南人带来了名声地位和财富,也同时带来了事业上的“身不由己”。由于业务内容的改变,三人不再是业务骨干,而逐步成为公司行政运作中的棋子。

有消息透露,张、周、颜三人与日美航空总裁庞汉章进行了包机的协商和交易,两方一直把持多条航线的经营。但关于此四人如何进行幕后操作的细节,记者多次联系湖南省检察和公安部门,均无所获。《中国新闻周刊》被告知,案件尚属于保密阶段。

躲不掉的规则

南航湖南分公司的办公楼位于长沙市北部的主干道三一大道旁。高16层的南航大厦是附近最高的商用楼。

总经理办公室位于公司大厦八层。这间张和平原来使用的办公室,现在属于总经理张玉会。对于前任总经理张和平的被捕和南航包机案,湖南分公司的中层领导以及员工均拒绝答复。分公司的运作依然照常进行,但禁忌和紧张写在了每个员工的脸上。

“包机事件的内幕我们并不清楚。我们也不知道张和平等人究竟为何犯事。这些也都是高层的事情,我们不清楚。”湖南分公司的一位员工说。

南航总公司党委工作部相关负责人对《中国新闻周刊》记者表示,关于张和平等人的案件目前正在走司法程序,因此无相关信息可以透露。

该负责人还表示,南航的运行并没有因此受到影响:“该执行撤销包机的我们已经撤销包机,该继续运营的航线继续运营。曾被包机的航线都是南航收益率很高的优质航线。”

但该负责人表示,“此事只涉及到(张和平)等个人,没有涉及到公司什么问题。”

然而,据此前南航内部人士的透露,南航董事长司献民此前向国家发改委有关领导解释包机案时曾表示,包机的决策是“公司行为”,而非个人行为。

尽管分公司员工对案情缄口,但是有人私下认为,拥有最多客机、货机和基地的南航,近年来却屡在航班时刻上受制于人。

“在航班时刻的协调能力上,南航因为体制上比较死板,跟民航拿航班的时候总是不如机制和财务上都比较灵活的航空公司。没有好航班,销售就很难卖得动,公司的效益就受影响。”南航一位不愿意透露姓名的资深员工说。

在长沙与北京的航线上,每天有30次航班往返。除去每天的早起航班和夜晚起飞的红眼航班等边缘时段的航班,每天白天出行密集的最佳航班时刻都需要各航空公司通过公关运作。这也间接造成了此次南航通过规则外手段,获得最佳航班时刻这种民航界公认的“稀缺资源”。

上述资深员工透露,正是在航班时刻上的被动,使湖南分公司的张和平等人选择与日美航空旅游包机有限公司总经理庞汉章合作,为南航抢得包括长沙与北京之间的最佳航班时刻。

“往返北京的航班时刻非常难拿,张和平他们不得不依靠外力协调与民航总局的关系。一般人想通过程序申请好的航班时刻是相当难的事。”该资深员工表示。

在南航与庞汉章经营包机期间,北京往返长沙,以及庞的家乡广东湛江的航班出票屡屡被卡。“这些航段的票被卡得很紧,连我们都难拿到关系票。”这位员工说。

一位熟悉民航系统的学者分析,有理由相信,本次受牵连的南航汕头、贵州分公司的高层,亦是与经营包机航线并通过公关手段获得最佳航班时刻而被调查。

这位学者还发现,关于获得航班时刻而产生的寻租空间,与目前民航有关航班时刻协调章程不完备、不严密有关。

中国民航大学航空运输经济研究所所长李晓津,则把目前民航系统的航班时刻之争,比作2004年实行土地招拍挂制度之前的拿地之争。

“所有人都想拥有赚钱的最佳航班时刻,但北京、上海、广州此类大城市的民航资源紧缺,你争我夺难以避免。这时就两条路可以选择:一为对航班时刻进行拍卖竞争,二为有关部门分配。”李晓津说。

因此,在目前民航系统竞争激烈的背景下,无论公开拍卖还是民航总局计划协调分配,都容易滋生寻租现象。寻租行为已渐成“明规则”。

近年来,因为利益分配而滋生的腐败,在民航系统已屡见不鲜。

7月1日,在北京往返长沙、广州的航班上,空乘人员告诉记者,他们并不知道自己所飞的航班曾“被包机”。但一位空乘人员告诉记者,张和平事发的当天,地面领导曾让机组人员将登载有关南航高层被抓的当日报纸撤离机舱。

年初,时任南航总工程师的张和平在总公司《确保持续安全,推进战略转型,为南航机务系统健康发展而扎实工作》的工作报告展望了公司的业务扩张。他把今年成为“南航面对机遇与挑战的关键一年。”

“机队的快速扩张,飞机型号增多,机型更新快,这就要求运力跟着市场走,保障跟着运力走??”张和平说。

但如今,南航却因争取“运力”,而走到了一个进退两难的十字路口。 (本刊记者庞清辉对本文亦有贡献)

“航线时刻”的博弈

“审批、返池、分配、监督,都在同一批人手中,就无法实现真正的监督”

一场反腐风暴正席卷中国民航系统。

从机场到航空集团,不同层级的管理者相继被牵出。而案件背后,随着航线时刻的寻租灰幕被一次次拉开,关于航线时刻的寻租与反寻租战争,也再度开场。

“审批权集中,腐败难免”

航班起降时刻(SLOT),简称航班时刻,又叫机场起降时段(Airport SLOT)、机场时刻等,是指在某特定机场,为使航空器在某一特定日期起降和飞行得以实现而获得的、或者分配的进港或离港的预定时间。

狭义上的航班时刻,仅指时间资源本身。航班时刻的数量取决于它所连接的空域航路状况和机场设施情况,机场容量和空域容量共同决定了航班时刻的供给量。广义上的航班时刻除时间资源外,还包括使用空管和机场基础设施的权利(使用时需另外付费)。

航班时刻容量是一种稀缺资源。它的特殊之处在于,如果不是完全透明化或者市场化的运作,审批环节的权力身影,就会让一切操作变得微妙而纠结,也让一些官员有了可乘之机。

最近的十几年,中国的民航业发展迅速,新的航线不断被开通,时刻表也越来越拥挤,而行业内部的制度和管理体系,则显得日益滞后。

“民航业众多审批权都集中在极少数官员手中,寻租和腐败是难免的,只是此前国家一直没有下决心追查。”一位民航业内人士说。

无论南航窝案,抑或首都机场张志忠案,还是民航华北局黄登科案,都涉及“航线时刻”审批。目前国内吞吐量最大的十个机场的航线时刻审批权,均掌握在中国民用航空总局(下称“民航总局”)和地方民航管理局手中。

在审计署最初的审计中,南航一笔“航权协调费”的数额惊人,导致背后的商人庞汉章和魏景波被查出,这二人被认为是攫取优质航线时刻的“能人”。

中国民航大学经济管理学院金永利长期研究航线时刻资源的配置问题,他在一篇论文中说,目前世界上广泛存在着两种不同的航线时刻配置模式,一种是IATA(国际航空运输协会)模式。这是欧盟和中国等绝大多数国家分配航班时刻的基础,它以IATA航班时刻分配程序指南为基础,采用行政配置模式。另一种则是美国模式,代表国家是美国和韩国,它采用行政分配与市场分配相结合的混合配置模式。

中国2007年9月实施了《民航航班时刻管理暂行办法》,建立了“政府管理为主,多方参与”的航班时刻管理体制,民航总局负责全国民航时刻管理工作,对于时刻分配与协调工作的具体承担机构,则由民航总局空管局和各地区民航管理局负责。

而在这一年的11月2日,民航总局网站刊登了时任中国民用航空总局局长的杨元元接受英国《Airline Business》杂志的专访内容。

杨元元在专访中说,国内民航业管制措施会稳步放宽,其关键在于国内航权管制放宽计划。过去,中国航空企业如要在国内主要航线运营,须经民航总局批准。但2006年在武汉进行了一项试点。这项限制在试点中被取消,航空公司只需要向民航总局提交报告存档备案。

“我们正在减少需要民航总局审批的航线城市数量,我们已将这个数量从20个减少到了10个。”杨元元说,“今后,可能只有5个城市需要民航总局审批。我们的目标是到2010年所有城市、所有航线都不需要航空公司向民航总局申请审批,只需要向我们报告备案就可以了。”

“航班时刻协调会的博弈”

但是,拥有航线的航空公司仍然不能随心所欲。更关键的是时刻资源,因为即使有权飞往一个城市,但是如果没有好的航班时刻资源,也不能成行。

2007年的暂行办法,并没有解决航班时刻分配的寻租问题。

在一些不定期航班的时刻分配上,由于审批权力仍然实质集中于管制者手中,一些航空公司为了获得需要的时刻资源,只好四处寻求关系。比如货运包机,货运时刻并不在“民航航班时刻协调委员会”上讨论,航权和航班时刻,却每每掌握在少数与民航局官员有特殊关系的人手中。

《民航航班时刻管理暂行办法》颁布的同时,“民航航班时刻协调委员会”为“利益协调,争端解决”而成立。在国外,委员会由业内专家、资深人士组成,每个成员都极具公信力,也非常爱惜自己的羽毛,往往做出透明化和公平化的决定。而中国的“民航航班时刻协调委员会”,其委员会的成员由所属地区管理局、地区空中交通管理局、定期使用协调机场的航空公司、机场管理机构的代表等组成,委员会主席一职,则由地区管理局代表担任。

“航班时刻协调委员会”以投票的方式决定议案,一次会议总计投票数为1000票,其中航空公司拥有600票、机场管理机构拥有150票、地区空管局拥有150票、地区管理局拥有100票。显然,这样的制度设计让航空公司拥有了更多的话语权,是一种进步。

“由于机场的时段有限,所以好的航班时刻对于航空公司来说,直接决定盈利状况,这就导致了好的时刻资源大家拼着抢,在缺乏可操作的分配方案和监管机制的基础上抢占时刻资源,甚至为打压同业竞争者续展航线资源,成为航空公司之间一种竞争的常态,管理权寻租的毒源也就由此而生。”长期研究航线时刻的专家、民航资源网的许宏江此前公开说。

而在此前的1990年代,决定国内航线和航班以及时刻分配的,是《国内航线和航班经营管理规定》(1996年民航总局“59号令”)。根据“59号令”,空运企业申请航权和航班时刻,无论起飞降落在哪个机场,都必须经过民航总局的批准。对于国际货运包机,适用的则是《外国民用航空运输不定期飞行管理细则》(1990年“14号令”),其飞行起降,亦需由民航总局审批。在由“59号令”和“14号令”授予民航总局以一切航线以及时刻分配权力的那段时间里,首都机场原总经理张志忠日后被抓。张志忠曾执掌民航总局运输司,是负责审批的关键部门。

“审批、返池、分配、监督,都在同一批人手中,这无法实现真正的监督。”蓝鹏律师事务所律师张起淮接受媒体采访时说。

北京是全国最繁忙的机场,也是各家航空公司最渴求进入却又最难获得的航线之一。作为民航华北局原局长,黄登科曾握有北京包机航线的“生杀大权”。

这些灰色的支出,数额虽然很大,但在整个航空业的资金流转中,又会显得很小,那些暗中操作的航空公司,很轻易地就可以“入账”,化解一切于无形。

改革样本再战寻租

在黄登科案发生之后,2010年1月5日,民航总局发出了新的通知,对航班时刻管理进行了十项改革,包括取消一月一次的非定期航班审批,取消了每年两次的换季协调会,航班评审委员会也改为集体审批。

民航总局年初下发的《关于进一步做好航权航班和时刻管理工作的通知》(下称《通知》),对航权航班和时刻管理进一步实行简政放权,分级管理。

此举的初衷,试图“加强廉政建设,提高办事效率,确保资源分配公开透明和有效使用,促进航空运输发展”。

黄登科案也给其原先任职的民航华北地区管理局(以下简称民航华北局)以改革的压力和动力。2010年1月29日,新成立的民航华北局航空运输委员会召开第一次会议。在这次由新任民航华北局局长刘雪松主持的会议上,对国航、天津航空在执行部分航线航班时刻中存在的违规情况进行了通报。这也成为民航局下发《关于进一步做好航权航班和时刻管理工作的通知》后,首次出现航空公司遭罚的案例。

但是,种种旨在杜绝航空时刻寻租现象的文件能否取得效果,制度设计是否会被腐败的土壤消弭于无形,尚需观察。

中国民用机场协会行业发展服务部部长丁新伟说,《通知》没有改变靠行政手段管理航班时刻的现状。

他建议,应该进行法制化管理,一旦出现不公平的事情可以用法律手段保护自己。也可以借鉴国外做法,机场将每天可以容纳多少时刻应该完全公布出来进行招标,航空公司公开竞价,这样机场将有更大话语权,也可以做到相对公平。

2010 年1月25日,在华北局新任局长刘雪松推动下,民航华北局航空运输委员会成立,委员会制定了十一项工作职责及相应的工作制度,确定“有关重大事项必须经全体会议讨论决定的工作要求,对航权、航班时刻等十项实行集体审批许可”,具体措施包括坚持航权、航班、时刻管理一致原则,做好首都机场容量评估,将非定期航班纳入定期航班序列、依法做好特定条件的加班、包机、临时航班及时刻审批,每季度向社会公布一次各航空公司在首都机场新增航班时刻情况等。

早在2009年12月22日召开的中国民用机场协会第十次行业发展委员会会议上,代表们呼吁,航班时刻作为国家重要的公共资源,应在分配机制上体现公开、公平的原则,应建立航班时刻的对外公布及社会监督的制度,应给予机场对等的话语权。

航班时刻的国外镜鉴

航班时刻容量是一种稀缺资源,航空公司获取航班时刻并非要获取时间资源本身,而是要获取特定时刻对应空间所具有的空管和机场基础设施的使用权。

23年前的美国,1986年,航空公司就已经把航班时刻视为其“财产”了。

从需求角度看,航班时刻更多地意味着在特定时刻对跑道、航站楼、停机坪、空管服务等基础设施的使用权利,当然,设施的使用要另外付费。

目前,世界上广泛存在着两种不同的SLOT配置模式,一个是IATA模式。这是欧盟和我国等绝大多数国家分配航班时刻的基础,它以IATA航班时刻分配程序指南为基础,采用行政配置模式。另一个是美国模式。代表国家是美国和韩国,它采用行政分配与市场分配相结合的混合配置模式。

IATA模式下,国家的航班时刻协调的核心是按照固定的优先顺序进行行政性分配。

“祖父权利”是这个模式下的核心概念。具体来说,根据IATA规则,航空公司对于上一航季持有的航班时刻享有被优先承认并继续持有、使用的权利。

“祖父权利”原则已经把每航季将要重新分配的航班时刻数减至最低,但这种分配方法并不符合经济效率标准。

美国配置模式下,国家为保证航空运输的稳定,在航班时刻分配方面同样承认历史时刻的“祖父权利”原则和非协调机场时刻的“先到先得”方式。

不过,在此基础上,这类国家还引入了市场化配置手段以提高效率。

其中,美国不仅是最早将二级市场交易机制引入航班时刻分配的典范,更是推行一级市场拍卖实践的急先锋。

1986年,美国于实施了“买卖条例”。从此开始,不仅行政分配手段进行了科学抽签改革,更重要的是,银行、航空公司和其它机构被允许在高密度机场进行航班时刻二级市场交易。

所谓二级市场交易,是指各航空公司将其存量航班时刻以有偿方式拿到二级市场上进行出租、出售、抵押和拍卖等的交易。

但美国当时没有建立集中组织的交易市场,也未能自发形成这种市场,实际中的交易表现为私下的一对一交易。

为规避二级市场私下交易中存在的混乱现象和合谋行为,20年后的2006年8月,FAA发布了《减少芝加哥奥黑尔国际机场的拥挤与延误条例》(最终施行稿),提出组建“盲人市场”。

所谓“盲人市场”,是指对拟买卖、租赁的存量航班时刻采用保密投标(拍卖)方法,在FAA的组织下构建二级市场转让公平竞争性竟价机制的市场。

2008 年10月,美国运输部(DOT)颁布了《拉瓜迪亚机场拥挤管理条例之最终条款》和《肯尼迪国际机场和纽瓦克国际机场拥挤管理条例之最终条款》,其中确定了航班时刻的拍卖分配机制,将航班时刻市场化配置从理论探索提升到实践应用,并在2009年1月12日举办了首届航班时刻拍卖会。

无论是拉瓜迪亚机场,还是肯尼迪和纽瓦克机场,其航班时刻都被划分为三类,即普通航班时刻、限定性航班时刻和非限定性航班时刻,其中只有限定性航班时刻采用拍卖的方式进行分配。

普通航班时刻是指由FAA根据“祖父权利”条款直接分配给航空公司的航班时刻,航空公司无须为这些时刻付费,且这些时刻的使用期限为10年。

限定性航班时刻是指除普通时刻之外的航班时刻,FAA可以收回或撤销这些时刻并通过拍卖的方式再次分配。FAA每年将从限定性时刻中选取一部分进行拍卖,限定性时刻经过拍卖分配之后,成为非限定性时刻。

普通时刻和限定性时刻均受“八/二规则”的约束,即连续两个月内使用效率不足80%将被收回。

非限定性航班时刻是指航空公司通过参与拍卖,竞标成功获得的航班时刻。这些时刻不受“八/二规则”的约束,FAA不得撤销或收回这些时刻。航空公司对非限定性时刻的使用期限从其获得该时刻之日起直到2019年条例失效为止。

美国的航班时刻拍卖分配机制,是全球范围内实现航班时刻市场化配置的首个案例。

韩国借鉴了美国模式,并采用航班时刻的拍卖分配机制。与美国一样,韩国航空公司也必须为获得时刻的使用权付费。这不仅能解决航班时刻的分配效率问题,而且能增加政府财政收入和显现资源价值,同时还能有利于构造竞争性的市场结构。

总体来看,美国、韩国所采取的模式和IATA模式的国家均认识到航班时刻的稀缺性,也都强调航班时刻的有效使用,但二者最大的区别,是美国和韩国模式率先引入了市场化手段。

从资源利用效率的角度看,行政配置模式显然具有效率低下的天然缺点。因此,航班时刻由纯粹的行政配置走向市场化配置将成为必然。