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李少军:论国家利益

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李少军 ,中国社会科学院世界经济与政治研究所国际政治研究室主任 ,研究员。

国家利益是国际关系中驱动国家互动的最基本的要素。作为国家基本需求的体现 ,国家利益决定国家居支配地位的价值与政策取向, 并且决定国家的具体目标。由于国家在对外政策行为中会将国家利益转化为国家目标, 而国家目标最终会变为国家的具体行动 ,因此有关国家利益的理论 ,实际上是有关国家行为的理论。从这个意义上讲 ,国家要正确地处理与别国的关系 ,就必须正确地了解其国家利益。有了对相关国家的利益的判断 ,国家才能更好地预测和分析其对外政策行为 ,并正确地制定自己的对外战略。

在国际关系中 ,国家间的互动无论在什么情况下和采取何种方式 ,都有一个最基本的驱动因素 ,这就是国家利益。人们通常认为 ,由于国家利益决定国家居支配地位的价值与政策取向 ,并且决定国家的基本需求和具体的国家目标 ,因此 ,国家利益是解释国际关系中国家对外政策行为的关键。

国家利益的由来与涵义

探讨“国家利益”,首先应搞清楚“利益”的词义。在汉语里“, 利益”的词义就是“好处”。⑴这是一个具有高度概括的释义 ,可以应用于任何情况。例如 ,讲个人利益 ,就是对个人有好处 ,讲民族利益就是对民族有好处 ,讲国家利益就是对国家有好处。当然 ,就每一种情况而言“, 好处”是指什么 ,不同的主体是会有不同见解的。例如 ,当一个国家发生民族分离问题的时候 ,主张民族分离与主张国家统一的两部分人所坚持的国家利益就截然不同。一部分人所追求的建立一个独立国家的“好处”,在另一部分人看来 ,恰恰是一种“害处”。

在国际关系中 ,行为体所追求的“好处”,是极其多样的。从属性来讲“, 利益”可能涉及政治、经济、军事、文化、生态环境等不同领域 ,并且涉及从地方到全球的不同范围。就不同的行为体来说 ,有些利益是可以共享的 ,即一方所获得的“好处”,对相关的其他方也有利 ,诸如发展贸易、消除恐怖主义、控制温室气体排放等;但也有许多“好处”是排他的 ,即只能由一方独享 ,诸如主权、领土、军事优势乃至世界霸权地位等。

对于主权国家来说 ,在任何情况下它的基本职责或义务都是尽可能多地得到“好处”。这是它们自身生存和发展所必须做的事情。获得这样的好处 ,体现了国家的某种需求和欲求。这种需求和欲求 ,作为一种现实存在的东西 ,实际上就是“国家利益”。阿姆斯特茨(Mark R.Amstutz)在论述国家利益时 ,就是从这个角度进行界定。他说“: 国家利益的概念通常指国家相对其他国家而言的基本的需求(need)和欲求(want) 。” ⑵

以需求与欲求来界定国家利益 ,讲出了一个基本事实 ,即国家的生存与发展 ,有一些必要的条件与需要的条件。必要的条件不存在 ,国家就不能生存 ,例如国土、人口、主权等。需要的条件不存在,国家就不能发展,例如和平的周边环境、充分的能源供应、平等的贸易关系等。

就“国家利益”的概念而言 ,无论是以“好处”进行阐释还是以“需求”与“欲求”进行界定 都可以涉及它的本质内涵。实际上, 有不少有关利益的界定涉及了这两层涵义 ,尽管未必两者同时提到。例如,王逸舟对国家利益的界定是:“一般地讲 ,国家利益是指民族国家追求的主要好处、权利或受益点 ,反映这个国家全体国民及各种利益集团的需求与兴趣。” ⑶

阎学通在论述国家利益时是把它定义为“一切满足民族国家全体人民物质与精神需要的东西。”对于这种需要 ,阎学通的解释是“: 在物质上 ,国家需要安全与发展;在精神上 ,国家需要国际社会的尊重与承认。” ⑷

以“好处”或“需求与欲求”作为基本涵义的国家利益观 ,实际上并不是现代思想 ,在古代 ,这种观念就已经形成了。按照唯物主义观点 ,人类产生之后 ,就有了生活需求 ,要吃、要穿、要住 ,于是就发生了利益问题。⑸荀子认为“: 夫好利而欲得者 ,此人之情性也。” ⑹由于人们有了利益的需求 ,自然就会产生利益的观念。这种利益在社会的不同阶层 ,会涉及不同的需求。其中最高统治者所关注的利益 ,就是一种“国家利益”。例如 ,孟子大老远从齐国跑到魏国去见魏惠王 ,魏惠王劈头就问“: 叟不远千里而来 ,亦将有以利吾国乎 ?”孟子回答说:“王何必曰利 ,亦有仁义而已矣。”他的理由是“: 王曰何以利吾国 ,大夫曰何以利吾家 ,士庶人曰何以利吾身 ,上下交征利 ,而国危矣。” ⑺从孟子的话中可以看到 ,当时的社会各阶层都已有了“利益观念”。由于大家都争夺利益 ,已使国家面临着危险。对于人们追逐利益 ,司马迁在《史记•货殖列传》中曾引用了当时的一种说法 ,即“天下熙熙 ,皆为利来;天下壤壤 ,皆为利往。” ⑻虽然他谈论的是商人逐利 ,但反映的却是人们普遍具有的利益观。

在中国的古代文献中 ,反映利益观念的用语主要是“利”而不是“利益”。“利益”虽有使用 ,但比较少 ,例如《, 后汉书》中有“劝令养蚕织屦 ,民得利益” ⑼; 《魏书》中有“大兴水田 ,于公私颇有利益”。⑽通常“, 利益”的使用主要是作为一个佛教用语其义等同于“功德”。按照佛家的解释 ,自利名功德 ,利他名利益。实际上 ,佛教的这种用法 ,与利益的本义并不矛盾。

在西方历史典籍中 ,也有关于“利益”观念的记载。在《伯罗奔尼撒战争史》中 ,有关“利益”的讨论就很多。例如 ,伯里克利在雅典遭受军事失败后曾这样阐述个人利益与国家利益的关系“: 每一个人在整个国家顺利前进的时候所得到的利益 ,比个人利益得到满足而整个国家走下坡的时候所得到的利益要多些。一个人在私人生活中 ,无论怎样富裕 ,如果他的国家被破坏了的话 ,也一定会陷入普遍的毁灭中;但是只要国家本身安全的话 ,个人就有更多的机会从私人的不幸中恢复过来。” ⑾

当然 ,无论是中国古代魏惠王所讲的“利”还是伯里克利所讲的“国家利益”,同现代的国家利益都不是一个概念。现代的国家利益是伴随着现代国家的诞生而产生的。弗雷德•桑德曼

引述查尔斯•比尔德的研究成果 ,阐述了国家利益概念演变的两个阶段。在第一阶段 ,这一利益所涉及的是“王朝”利益 ——每位君主都渴望维护并且尽可能地扩大他的版图以及他对土地和人民的统治。随着版图中越来越多的集团将自己的具体利益同君主的利益混为一体 ,王朝利益便让位给了“国家利益这一概念。由于国家利益仍然保持着王朝利益统一的特征 ,还存留着强迫性的专制主义的因素 ,因此它仍然像“王公意志”那样至高无上和不可抗拒。⑿从历史发展过程来看“, 王朝利益”演变成“国家利益”,从根本上来讲 ,应该是主权国家体系形成的产物 ,演变的是作为主体的政治实体而不是其他。

主权国家体系的出现 ,标志着现代国际关系的形成。在现代国际关系中 ,国家利益构成了国家间互动的一个最重要的因素。实际上 ,国家之所以会形成互动 ,说到底 ,就是因为国家在不断满足自己的需求与欲求的过程中所形成的发展 ,必然会导致与其他国家的接触与互动。而一旦发生这样的接触与互动 ,国家实现自身利益的行为 ,就变成了对外政策行为。这种对外政策行为包括各种不同的形式 ,既有以合作为基调的友好往来、讨价还价 ,也有以冲突为基调的威胁、恐吓乃至战争。在这些对外政策行为中 ,不论是否以明确的语言加以阐释 ,国家利益都是一个基本因素。它是国家维护和争取的核心的东西 ,也是指导国家采取行动的基本原则。1939 年 ,丘吉尔在分析苏联对外政策行为时明确使用了“国家利益”的概念。他说“: 我不能为你预测俄罗斯的行动。这是一个谜中之谜;不过 ,也许有一个东西是关键所在 ,这就是俄罗斯的国家利益。” ⒀

对于国际关系中的国家利益概念 ,古典现实主义做了最直接和明确的阐释。按照现实主义的观点 ,国际政治行为都是从被界定为权力的利益出发的。在国家之间 ,权力斗争表现为一个国家企图控制他国的行为。由于在国际体系中不存在可以实施法律和建立秩序的世界政府 ,因此国家要维持生存 ,就必须自己照料自己的利益。国家利益的一个最基本的组成部分就是本国的生存和安全。现实主义的利益观 ,阐述了国际关系中国家利益的一个最基本的属性 ,即不相容性与冲突性。按照现实主义利益观的逻辑 ,国家对国家利益的追求 ,最终都将表现为国家间的权力之争。

然而 ,在现实的国际关系中 ,人们可以看到 ,国家间固然存在大量的冲突现象 ,但同时也存在大量的合作现象。自20世纪70年代以来 ,伴随着国际互动的发展 ,特别是伴随着全球范围内相互依赖进程的发展 ,国家利益的另一种属性 ,即相互性、共同性与合作性也日益显现出来。与现实主义进行争论的跨国主义认为 ,由于国家间已建立起比较紧密的经济联系 ,而这种联系只有在稳定的国际环境中才能兴旺 ,因此 ,具有经济互动关系的行为体对于保持秩序以推进其利益就有了共同的利害关系。这种利害关系表明 ,在国家间存在着一种利益的和谐 ,其意义在于 ,合作对所有国家来说都是互利的 ,不仅有利于经济利益 ,而且有利于国家的安全。

现实主义与跨国主义作为两种居主流地位的相互争论的国际关系范式 ,分别对国家利益的冲突性与合作性做了很好的阐释。这两种阐释的合理性 ,实际上构成了一个硬币的两面 ,因为它们分别阐释了国家利益的两个不同层面。在当代 ,对任何主权国家来说 ,其利益可以说都包括两部分 ,一部分是自利的利益 ,另一部分是共享的利益。自利的利益只对一方有利 ,而共享的利益则对相关各方都有利。例如 ,进行军备竞赛 ,就只对一方有利 ,而进行裁军则对相关各方都有利。国家利益的这种两重性 ,一方面体现了国家追求目标的不同性质 ,另一方面也体现了国家追求目标的不同方式。毫无疑问 ,国家对这两种利益的追求 ,所导致的结果是不同的。追求自利 ,所导致的就是排斥与冲突;追求共享 ,所导致的就是合作与和谐。

国家利益的层次

国家所维护的利益 ,或者说所追求的需求与欲求 ,有一些东西是具有普遍性的。对于这些东西 ,任何国家都有加以保卫或实现的职责。如果国家不这样做 ,就是没有履行自己的义务 ,其合法性就不存在了。

皮尔逊(Frederic S. Pearson)和罗切斯特(J. Martin Rochester)认为 ,主权国家的国家利益 ,一般来说 ,至少有三项基本内容:第一 ,确保自身的生存 ,包括保护其公民的生命和维护领土完整;第二 ,促进其人民的经济福利与幸福;第三 ,保持其政府体系的自决与自主。这些东西构成了国家的核心价值和最基本的对外政策目标。⒁这三项内容都属于国家利益中具有普遍意义的东西 ,或者说都是最重要的东西。

除了最重要的东西之外 ,国家利益中还存在重要、次要以及不太重要的东西。实际上 ,凡涉及国家的需求与欲求 ,不论大小 ,都可以说是国家利益。这些东西总和起来 ,就构成了多维和复杂的国家利益的体系。

由于国家利益总是包含具有不同重要性的各种要素 ,因此国家利益通常都有层次的划分。不同的层次体现利益的不同内容以及利益的不同的重要性。国家对于不同层次的利益通常会做出不同性质的反应 ,从而表现出战略选择的轻重缓急。一般来说 ,国家采取维护自身利益的行为 ,总要根据客观情况和主观判断 ,确定自己的战略目标的先后顺序 ,并确定反应的程度。

怎样对国家利益进行分层 ,不同的研究有不同的分法。罗宾逊(Thomas Robinson )认为, 区分国家利益的标准有三条, 即优先性、特殊性和持久性,按照这三条标准进行判断 ,可以区分出6种不同类别的利益:(1)生死攸关的利益(vital interests) 。这种利益亦称核心利益(core interests)或战略利益(strategic interests) ,涉及的是国家的基本的和长期的目标 ,诸如国家安全。在这种利益上 ,国家是不能妥协的。(2)非重大利益(nonvital interests) 。这种利益涉及的是国家需求的各个具体的方面。在这种利益上 ,国家是可以进行谈判或做出妥协的。(3)一般利益(generalinterests) 。这种利益涉及的是广泛的、全球性的利害关系 ,诸如维护地区和平、促进经济繁荣等。(4) 特定利益(specific interests) 。这种利益涉及的是国家明确界定的有限目标。(5)永久利益(permanent interests) 。这种利益是指国家的不变目标 ,诸如保护领土边界等。(6)可变利益(variable interests) 。这种利益是指国家针对特殊的地理或政治发展所做出的反应。⒂

这6种利益的划分 ,并不是在同一维度上进行的 ,它们实际上可以分为三对 ,即生死攸关的利益与非重大利益、一般利益与特定利益、永久利益与可变利益。任何一项具体内容 ,可能都有多种属性。例如 ,保卫领土安全既属于生死攸关的利益 ,也属于永久利益。这种分法涉及国家利益的判断 ,但不涉及全部利益的重要性排序。对国家利益进行重要程度的划分 ,其意义在于确定指导国家行动的原则。通常 ,国家根据不同的利益等级 ,会采取不同的行动 ,特别是采取不同的强制性行动。例如 ,美国国家利益委员会2000年发布的《美国的国家利益》报告 ,在把美国国家利益分为4个层次的基础上 ,提出了美国采取军事行动的原则 ,即:(1)对于生死攸关的国家利益 ,即使在没有盟友参与的情况下采取单边行动 ,美国也要准备投入战斗;(2)对于极端重要的利益 ,美国只有在生死攸关的利益受到威胁的盟国的共同参与下才应准备动用武装力量;(3)对于重要的利益 ,美国应个案处理 ,并且只有在低代价和其他国家分担最大费用的情况下才应参与军事行动。⒃

国家根据利益判断而采取的行动 ,通常被认为是一种理性行动。事实上 ,正因为国家在大多数情况下会根据自己的不同利益采取不同的理性行动 ,因此对国家对外政策行为进行分析与预测才成为可能。⒄希德尼•维巴(Sidney Verba)指出“: 如果决策者合乎理性地行事 ,那么懂得理性法则的观察者就可以在他自己心里预演这个决策过程 ,倘若他知道决策者的目标 ,他就能对决策进行预测 ,并且知道为什么会有这样的特定决策。” ⒅当然 ,对国家的决策进行预测并不是一件容易的事 ,因为作为理性行为前提的“国家利益”本身 ,情况是非常复杂的 ,不能一概而论 ,因为它们既存在共性 ,亦存在差别。一方面 ,对不同的国家来说“, 国家利益”可能意味着完全不同的东西。国家有不同的国力、不同的战略环境和不同的对外政策追求 ,对国家利益就会有不同的界定与追求。超级大国与中小国家 ,发达国家与发展中国家 ,有关国家利益的判断就常常有很大的不同。另一方面 ,由于国家利益的界定都是由国家自己做出的 ,都是以对自己有好处为标准 ,因此无论大国小国 ,都有一些共同点可寻。通常 ,国家界定利益总是把对本国的威胁置于首位 ,而把对其他国家(包括盟友)的威胁放在第二位;总是把现实主义考虑(诸如权力竞争、国家安全等)置于首位 ,而把制度

主义考虑(促进国际法、国际制度等因素)放在第二位;总是把高政治问题(政治、军事安全等)置于首位 ,而把低政治问题(对于经济等问题的考虑)放在第二位。在这方面 ,不同的国家可能会略有不同 ,但多数情况是这样的。

以美国国家利益委员会 2000 年的报告(《美国的国家利益》)为例 ,我们就可以看到这样的特点。该报告把防范核武器和生化武器“对美国及其海外军事力量”的威胁和攻击作为第一档次的利益(生死攸关的利益) ,而把“在任何地方”防范这样的威胁和攻击视为第二档次的利益(极端重要的利益) ;把美国盟国的生存列为第一档次的利益 ,而把盟国的幸福列为第二档次的利益;把生存和军事威胁列为第一档次的利益 ,而把促进国际法、国际制度以及促进西半球的民主、繁荣、稳定列为第二档次的利益。⒆

在国家利益的层次划分中 ,最重要的实际上是第一档次利益的确定 ,即生死攸关的利益。“生死攸关”在这里的含义 ,就是“对某事物的生存和延续至关重要 ,不可缺少”。⒇对于这种利益 ,任何国家都不能放弃 ,不能妥协 ,都会不顾一切地加以维护 ,因为这种利益失去了 ,国家就无法生存或继续存在了。因此 ,无论是一个国家界定自己的利益 ,还是分析别国的利益 ,最重要的都是判定什么是生死攸关的利益。对于这样的利益 ,属于自己的要坚持到底 ,属于别国的则要非常谨慎地对待。毫无疑问 ,在这类利益上发生矛盾 ,很可能演变成为对抗乃至战争。“9•11”事件之后美国之所以大力打击“基地”组织 ,就是因为该组织危害到了美国生死攸关的利益。

当然 ,在国际关系的常态下 ,国家未必总是面对着“生死攸关”的问题。在不存在直接对抗或危机的情况下 ,国家往往会把自己的适意发展(包括超级大国维护自己的霸权)视为生死攸关的问题。所以 ,即使在和平时期 ,国家也总会确定一些最优先做的事情 ,而这些事情也就具有了“生死攸关性”。一般来说 ,国家的生死攸关利益不会很多 ,多了就不具有生死攸关性了。《美国的国家利益》报告认为 ,美国政府所考虑的这类利益不会超过5项。(21)

对于国家的生死攸关利益之外的利益 ,尽管也可以划分不同的档次 ,但在实际应用中往往很难划分。通常 ,人们在生死攸关的利益上比较容易形成共识 ,而在其他档次的利益上则很难达成一致。美国对外关系委员会1994 年至1995 年曾组织100多位成员讨论什么是美国的国家利益 ,结果大家只在一点上达成共识 即对美国来说 生死攸关的利益就是“保卫美国的领土完整 ,包括防止对美国本土使用武力” , 而在其他问题上则意见不一。(22)

由于国家通常只在生死攸关的利益问题上比较明确, 在其他利益上不太明确或是意见不一 ,因此在国际关系中进行利益分析 ,最重要的就是处理本国与别国在生死攸关问题上的利益互动。这类利益处理好了 ,涉及其他利益的问题就比较容易处理了。

国家利益的形成

谈论国家利益 ,人们往往习惯于把国家视为一个整体 ,即它是作为整体的单一行为体(unitary actor) 。新闻媒体的称谓 ,如“中国”“、莫斯科”“、白宫”等 ,就反映了这样一种认识。按照这种认识 ,一个国家的“国家利益”是由“国家”或“国家政府”确定的。然而 ,现实情况往往要复杂得多。事实上 ,在一个国家之中存在不同的阶级和阶层 ,存在不同的民族或种族 ,存在不同的利益集团。这些不同的主体常常有不同的需求与欲求。即使在一个政府内部 ,不同的部门也往往有不同的需求与欲求。在这种情况下 ,作为整体的“国家利益”是怎样产生的呢 ?弗雷德•桑德曼说: “任何研究国家利益的学者或者使用这一概念的人都会遇到一些令人迷惑的问题:谁的利益 ? 怎样决定这些利益 ? 由谁来决定 ? 人们可以说 ,国家利益是社会内所有具体利益的总和的最高形式。可这种说法是难以证实和运用的。按定义 ,一个现代社会所包含的利益是多种多样的。最大限度地满足不同利益的要求 ,或至少将不满足限制在不发生动乱的限度内 ,这是一切政府的一项任务。而政治的本质还在于 ,不能同样满足所有的利益;有些是无法满足的;痛苦的抉择和权衡是日常惯例。任何政治行动都会使一些利益得到维护而另一些则丧失。”(23)

国家之内所存在的复杂的需求与欲求 ,使得“国家利益”的综合、取舍、确定成了一项复杂的工程。库尔图诺夫 (Andrey Kortunov)认为 ,确定国家利益 ,至少可以有两种方法:一种是整体的方法“( holistic”approach) ,另一种是实证主义的方法。整体的方法假定 ,每个国家都是特定的和独一无二的。每个国家都有它要完成的历史使命。它的命运和使命是不能选择、改变或拒绝的 ,因为这些东西是深深地植根于特定国家的文化、历史和地缘政治地位之中的。不能追随其使命的国家注定要衰落 ,并最终会崩溃。政治领导的目标就是揭示这种使命 ,精心地阐述它并把它灌输于社会之中。政治家的智慧就在于他们能以适当的方式就国家的长远未来建构这种国家利益概念。这种方法使国家利益变成了一个价值和信念的问题。这样的“国家利益”是与“国家观念”、“国家路线”等概念相联系的。

与整体的方法不同 ,实证主义方法是基于社会和国际关系的比较理性的基础。这种方法较少神圣色彩。从这种观点来看 ,国家利益只不过是社会中多元的、有时甚至是相互排斥的集团利益的最小公分母。这些利益包括政治、社会、经济、地区、种族利益等等。因此 ,政治领导人是不能揭示或发明国家利益的 ,他们只能理解之和平衡之。政治家即使能拿出来个人版本的“国家命运”,也不应把它强加给社会。相反 ,社会应当利用国家来协调集团利益。在有关国家利益的实证解释中 ,政治家被看做是忠实的经纪人 ,而不是牧师。(24)

库尔图诺夫所描述的这两种相异的国家利益的产生过程 ,从表面上来看是对立的 ,是与国家内部不同的政治机制相联系的 ,然而 ,考察国际关系的现实可以看到 ,这两种模式实际上并不是相互排斥的关系 ,而往往共存于国家利益的构成之中。整体的方法所涉及的利益是自上而下产生的。这种反映“命运”特点的利益 ,尽管是通过国家的政治精英表述出来的 ,但从根本上来说乃是国家的地缘环境、历史传统、思想文化、社会心理以及意识形态等因素的综合产物。一般来说 ,人们应把这种利益视为文明发展的产物。它反映的是国家作为整体的需求 ,因而具有宏观和神圣的特点。它可能指国家的主权、独立和领土完整 ,指国家的社会制度 ,也可能指人民的幸福安康。就当今的世界各国而言 ,其利益可以说都有“神圣”的一面。在这里“, 神圣”并不具有宗教含义 ,而是指“极其崇高而庄严”,“不可亵渎”。国家的领土常常被称为“神圣的领土”,就是出于这种涵义。捍卫这样的利益 ,对国家来说是一种“神圣的使命”。通常 ,国家出于“使命感”而维护的东西 ,都具有“神圣”的意味。这种利益是人们价值观的一种普遍反映。对于这种利益 ,政治家的阐述与揭示是不可缺少的。事实上 ,只有通过政治家的阐述 ,人们才能形成认同。

实证主义所涉及的利益是自下而上产生的。这种利益所反映的需求与欲求比较实际、具体 ,往往不那么神圣。面对社会中各种不同的具体的利益要求 ,国家作为全体国民的代表 ,它的利益只能是整个社会中的各个局部利益互动的结果。这种结果取决于国内各种政治力量的较量 ,也取决于政治力量背后的各种经济力量以及其他社会力量的影响。在这个过程中 ,国家不是利益的发明者 ,而是利益的调和者。它必须尽可能地使“国家利益”的概念同社会各阶层、各集团的利益相协调。在有些国家的有些时候 ,这种自下而上确定国家利益的过程会采取制度主义的方式 ,诸如举行全民公决。加拿大魁北克人在决定是否应与加拿大分离的时候 ,就采取了全民公决的方式。这种公决 ,实际上就是利益的判断。

在当今的国际关系中 ,各国利益的形成大概都会或多或少涉及这两种模式 ,或者说都会同时受到来自“上边”与“下边”的影响。任何政府要实现自己的目标 ,推行自己的政策 ,都必须精心地阐述“国家利益”,以便谋求国民的认同。反过来 ,国家内部的各种集团甚至个人 ,要满足自己的要求 ,也都会力求使“国家利益”符合自己的愿望。通过这样一种上下的互动而形成的国家利益 ,也许最后很难判断它到底是自上而下形成的还是自下而上形成的。在探讨国家利益形成问题的时候 ,除了它的形成途径之外 ,还有一点应当注意 ,即必须注意区分国家利益与政府日常决策的不同。一般来说 ,国家利益与政府日常决策有这样几个区别:第一 ,国家利益是比较稳定和深层的东西 ,是长期起作用的行为指导原则 ,而政府的日常决策则可能随政府的更换而改变。第二 ,国家利益是比较宏观的原则 ,通常不能太具体 ,而政府的日常决策则往往比较具体 ,针对一时一事。第三 ,国家利益是一个整体 ,是得到大多数人长期认可的东西 ,而政府的日常决策却经常遭到反对 ,有时甚至是多数人的反对。正如阿姆斯特茨所说“, 就其主观特性而言 ,国家利益是基于国家全体公民所认可的长期的集体利益。因此 ,尽管国家在全球体系中追求着各种不同的对外政策 ,国家利益概念却是单一的和作为整体的概念。”(25)

当然 ,讲国家利益是稳定的东西 ,只是相对政府的日常决策而言。就其本身来说 ,它并不是一成不变的。客观环境发生重大变化 ,国家利益的界定也会变化。冷战的结束和“9•11”事件都使美国的国家利益观念发生改变。中国在十一届三中全会之后实行改革开放 ,也是对国家利益观念的改变。从另一方面来说 ,国家利益作为一种需求 ,当它得到满足之后 ,就会有新的需求出现。这也是一种变化。例如 ,当国家面临战争危机的时候 ,首先需要满足的是安全的需求。但战争的危险消除之后 ,发展经济的需求就出现了。

对于国家来说 ,根据内外环境的重大变化调整对国家利益的界定 ,根本目的是要指导自己的行动 ,并确定适当的国家目标。

国家目标

要实现国家利益 ,国家就必须根据自己的需求与欲求制定出具体的行动计划。这样的行动计划 ,实际上就是国家的战略。在这个行动计划中 ,国家目标就是战略所要达到的目的。这些目的包括国家已经拥有但需加以保卫的东西 ,也包括国家并不拥有而需要获取的东西。

国家为实现自己的利益而追求的目标 ,在一般情况下总是包含一些最基本的方面 ,例如 ,国家必须大力发展经济和科技 ,以便提高人民的生活水平并在国际竞争中居于有利地位;必须发展一定的军事力量 ,以便形成坚固的国防;必须开展得力的外交 ,以便造就有利的国际环境;必须发展适意的政治制度和社会制度 ,以便保持国内社会的稳定;而且必须注意可持续发展 ,以便保持良好的生态环境。

从国家目标的内容来看 ,它们与国家利益是有着密不可分的关系的。人们通常认为 ,国家目标与国家利益往往就是一回事 ,因为国家利益所体现的需求与欲求 ,不可能是盲目的 ,必定是有所指和有目标的。例如 ,维护国家的领土完整 ,肯定属于国家利益 ,但它同时又是明确的国家目标 ,特别是在领土完整受到威胁的时候。

然而 ,为了更清楚地阐述问题 ,在对国家利益与国家目标进行概念化的时候 ,我们还是应该进行必要的区分。事实上 ,国家目标与国家利益还是可以概括出若干区别的。第一 ,国家利益尽管可以分层 ,但它总是宏观的东西;而国家目标则既有宏观的 ,也有微观的。第二 ,国家利益是指导原则 ,通常不是操作层面的东西 ,总的来看比较笼统、概括;而国家目标则既有指导性又有操作性 ,既有总体方向又有具体的实施指标。第三 ,国家利益通常只有少数几条 ,而国家目标则有一个完整的体系 ,既包括具有整体性的“宏伟目标”,也包括各行业、各部门的具体目标。

以中国十一届三中全会以来实施改革开放的发展战略为例 ,我们可以看到 ,邓小平所阐述的“三个有利于”, (26)讲的就是国家利益问题。在这里 ,发展生产力、增强综合国力、提高人民生活水平是中国的国家利益 ,而为实现这样的利益而制定的分三步走的战略部署则是国家的三个目标 ,即第一步实现国民生产总值比1980年翻一番 ,解决人民的温饱问题;第二步 ,到 20世纪末 ,使国民生产总值增长 1 倍 ,人民生活达到小康水平;第三步 ,到21世纪中叶 ,人均国民生产总值达到中等发达国家水平 ,人民生活比较富裕 ,基本实现现代化。(27)与“三个有利于”所代表的国家利益相比 ,三步走的国家目标是具体、明确和以数字为体现的。当然 ,这样的目标还可以再进一步具体化 ,诸如可以具体化为各行业、各领域、各部门的目标 ,并具体地变为国家的经济计划。

从中国经济发展战略的“三步走”来看 ,国家目标在时间上是有长短之分的。在这里 ,第一步目标是短期目标 ,第二步目标是中期目标 ,第三步目标是长期目标。当然 ,所谓“短”与“长”,只是相对的 ,不可能有绝对标准。

在国家的战略目标体系中 ,除了有以时间长短为界定的目标之外 ,还有以领域为界定的目标。任何国家都应该有政治目标、军事目标、经济目标、外交目标等。就这些方面来说 ,通常又会根据其重要程度而划分核心目标和非核心目标。就中国的国家目标来说 ,发展经济 ,实现现代化 ,这是核心的目标 ,或者说是最重要的目标。其他的目标 ,都必须服从或服务于这个目标。例如 ,国家的军事目标、外交目标尽管也都是非常重要的目标 ,但都必须以国家的经济建设为中心。军事目标应是为国家的现代化建设提供安全保障 ,而外交目标应是为国家的现代化建设提供一个和平发展环境。

一般来说 ,国家制定自己的战略目标体系, 在比较宏观的大目标之下 总要配以比较具体的较小目标。如果没有具体的小目标 ,大目标就变成空谈了。例如, 谋求和平发展的国际环境 ,这是中国的一个宏观的外交目标。为实现这个比较大的目标, 就必须把它具体化, 变为一个个的操作性目标 ,包括大国关系、周边关系以及参与国际组织和国际制度等方面的目标。只有这些具体目标一一实现了 ,国家的外交大目标才能达到。

综上所述 ,由于在国家的对外政策行为中国家利益要转化为国家目标 ,而国家目标最终要落实到国家的具体行动中, 因此 ,国家利益从来不是单纯的观念和概念 ,而是时时与国家的行为相联系的。从这个意义来讲, 有关国家利益的学说, 应当是关于行动的理论。反过来说 ,通过考察国家的具体行为 ,人们就可以推测和分析国家的利益所在 ,而了解了国家利益所在 ,对国家行为和国际关系就能做出更具洞察力的分析。

参考文献

⑴参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室《: 现代汉语词典》,北京:商务印书馆,1983 年版,第698 页。

⑵Mark R. Amstutz, International Conflict and Cooperation,Boston:Mc2Graw- Hill ,1999 ,p.179.

⑶王逸舟《: 国家利益再思考》,载《中国社会科学》,2002 年第 2期,第161 页。

⑷阎学通《: 中国国家利益分析》,天津:天津人民出版社,1997 年版,第10~11 页。

⑸潘石英《: 现代战略思考》,北京:世界知识出版社,1993 年版,第57 页。

⑹《荀子集解》,载《诸子集成》第三册,石家庄:河北人民出版社,1986 年版,第292 页。

⑺《孟子正义•卷一•梁惠王章句上》,见《诸子集成》第二册,石家庄:河北人民出版社,1986 年版,第22 页。

⑻司马迁《史记》卷一百二十九 第10册,北京,中华书局,1982年版,第3256 页。

⑼范晔:《后汉书》卷七六《, 循吏列传第六十六》,北京:中华书局,1965 年版,第2460 页。

⑽魏收:《魏书》卷六十一,列传第四十九《, 沈文秀列传》,北京:中华书局,1974 年版,第1367 页。

⑾ [古希腊]修昔底德著,谢德风译《: 伯罗奔尼撒战争史》,(上册) ,北京:商务印书馆,1997 年版,第145 页。

⑿[美]威廉 •奥尔森著,王沿等译《: 国际关系的理论与实践》,北京:中国社会科学出版社,1987 年版,第77~78 页。

⒀转引自 Frederic S. Pearson and J. Martin Rochester , International Re2lations ,4th edition, New York: McGraw- Hill ,1998 ,p.176.

⒁ Frederic S. Pearson and J. Martin Rochester , International Relations ,4th edition, New York :McGraw- Hill ,1998 ,pp.177 – 178.

⒂ Thomas Robinson“, National Interests,”in James N. Rosenau, ed. , In2ternational Politics and Foreign Policy :A Reader in Research and Theory ,New York :Free Press,1969 ,pp. 184 – 185. 转引自 Mark R. Amstutz , International Conflicate and Cooperation, Boston :McGraw- Hill ,1999 ,p.179。

⒃ The Commission on America’s National Interests, America’s National Interests, July 2000 , p. 17. http://www. Nixoncenter . org/publications/monographs/ nationalinterests. pdf.

⒄提出“理性行为体”(rational actor)概念的代表作,可参阅 Graham Allison, Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis, Boston:Little ,Brown,1971。

⒅SidneyVerba ,“Assumptions of Rationality and Non -Rationality in Modelsof International System,”inJ.N.Rosenau,ed. , International Politics and Foreign Policy ,New York:Free Press,1969 ,p.225.转引自Michael Clarke and Brian White(ed.) ,Understanding Foreign Policy ,Vermont: Edward Elgar ,1989 , p.13。

⒆The Commission on America’s National Interests, America s National Interests,July 2000 ,pp.2 – 8. http://www. nixoncenter.org/publications/monographs/ nationalinterests.pdf. 2

⒇The Commission on America’s National Interests,America’s National Interests, July 2000 , p. 14. http://www. nixoncenter. org/publications/monographs/ nationalinterests.pdf. 2

(21)The Commission on America’s National Interests,America’s NationalInterests, July 2000 , p. 16. http://www. nixoncenter. org/publications/mono2graphs/ nationalinterests.pdf.

(22)The Commission on America’s National Interests,America’s NationalInterests, July 2000 , p. 13. http://www. nixoncenter. org/publications/mono2graphs/ nationalinterests.pdf.

(23)[美]威廉•奥尔森著,王沿等译《: 国际关系的理论与实践》,北京:中国社会科学出版社,1987 年版,第83 页。

(24)Andrey Kortunov,Russian National Interests:The State of Discussion,http://www. fsk. ethz. ch/ documents/ studies/volume-1/ Kortunov. htm # Two Approaches to National Interests.

(25)Mark R. Amstutz, International Conflict and Cooperation,Boston:Mc2Graw – Hill ,1999 ,p.179.

(26)邓小平《: 在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》,载《邓小平文选》第三卷,北京:人民出版社,1993 年版,第372 页。

(27)参阅《邓小平文选》第三卷,北京:人民出版社,1993 年版,第251 页、266~267 页。

(《世界经济与政治》)