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谭翊飞:地震局在做什么?

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一份保密的内部反思材料已经由中国地震局送交中央,这是汶川大地震后地震系统对自身工作的全面总结,仅仅关于地震预报的部分就有上千页厚。

一年前,这份报告开始在地震局系统内部征求意见,此后该报告提交中央,至今没有明确的回复。地震局称,这份反思报告还未到解密之时。

今年4月14日,青海玉树地震发生。和汶川地震一样,地震局未对玉树地震做出预报。

此前,国家地震局刚刚公布2010年预算报表,在年度预算中,用于预报支出仅为270万元,相当于地震局住房改革支出的1/60。

地震局再一次处于风口浪尖,质疑从地震预报到地震辟谣,从资金使用到职能分工,甚至有激烈的意见建议撤销地震局。

中国地震局处于一个尴尬而矛盾的境地,公众对于预报地震寄予厚望,甚至认为地震局的存在就是为了预报地震。而地震局自身却反复向公众解释地震无法预报。

一个承担了预报地震法定职责的机构,为何反复否定自身职责?这一尴尬和困境究竟由何而生,如同公众的发问,如果地震无法预报,那么地震局存在的必要性何在?

媒体记者在汶川地震后围堵地震局官员。汶川玉树之后,地震局在公众舆论中处于极其尴尬的境地。(CFP/图)

地震局如何花钱?

在预算报告中,对公务员工资、办公经费等费用通俗地称为“人头费”。

比如,今年财政部的部门预算不仅仅列出“一般公共服务”项目,而且细化到“基本支出”和“项目支出”,基本支出则略等于“人头费”。另外一些部委则没有这一类支出,“人头费”计算在其他科目之下。

中国地震局属于后一种,即没有“一般公共服务”项目,第一项支出为“外交”。从整个预算支出表中,可以找到与“人头费”相关的是“行政运行”和“机构运行”费用,分别高达1.8亿和2亿。这两项花费分别隐藏在“科技研究”和“地震事务”两类之中,占全部预算支出近1/6。

这还不包括占总额近1/3强的7.2亿元的“地震事业机构”支出,有专家认为这个科目即为下拨给中国地震局下属16家事业单位的“人头费”,但这并没有得到中国地震局的官方证实。

当然,引起最大争议的并不在以上几项费用,而在保障性住房支出,这项支出高达1.6亿,全部用于住房改革,即公务员自身的住房保障。

与其他34个部委的对比可以看出,中国地震局在住房保障花费上排第10位,仅次于国家统计局,是排位第一的农业部13.5亿元支出的1/8,是排末位的中国工程院0.02亿元支出的82倍。

根据1998年国办发136号文件的规定,中国地震局机关事业编制为130名。如果不包括下属事业单位职工的住房保障费用,以此数字计算,地震局用于住房保障的人均费用高达125万元。

除这些在编人员外,中国地震局还承担巨额的离退休人员负担,离退休人员花费超过1000万,其中退休人员管理机构的费用就高达118万。

由于中国地震局没有公布预算报告的编制说明及明细账目,外界无法清楚知晓其“人头费”的准确数字,但不可否认的是,“人头费”及住房保障等费用占中国地震局整个开支相当大的比重。

预报已不是主业

在可怜的预报支出数字的背后,则是预报部门在地震系统中的被边缘化。

中国地震局的成立与周恩来总理当年的直接指示有关,从成立之初到1980年代,地震预报差不多是地震局的全部工作,“地震预报室”专门负责预报地震,是地震局内最重要的业务机构。“所有的人都知道自己的职责就是预报地震,为国家和人民减少损失。”

变化从唐山大地震预报失败开始,1980年,地震局实行机构改革,地震预报室变为地震分析预报中心,这个分析预报中心由原国家地震局人员和北京市地震队联合组成。虽然从人员配置上看,并没有削弱预报部门,但是实际上地震预报机构已经从政府部门变为了事业单位。

1988年,地矿部副部长方樟顺调任国家地震局任局长,上任后召开的第一届全国防震减灾工作会议上就提了地震局工作的“四个环节”的说法,即监测预报、灾害预报、地震应急和震后重建。

方的到来普遍被认为是地震局自成立以来最大的变化,地震局前首席预报员孙士軦回忆说,“过去成立地震局,整合许多部门,是为了搞地震预报。这次改革的目的是加强减灾事业,预报功能实际上已被弱化。”

1998年,地震局再次进行机构改革。地震分析预报中心一分为二:国家地震台网中心预报部和地震预测研究所,前者负责日常的监测预报工作,后者负责科研。

细心的观察者可以发现,地震预测研究所的英文名已故意隐去了“预测”二字,将之翻译成为“instituteofearthquakescience(地震科学研究所)”。

本来研究和预报相结合的一两百人的队伍,改革后只剩下了31个人,属于台网中心下属的分析预报部。这31个人,几乎就承担起了全中国的地震预报工作。

根据官方介绍,在地震局目前的三大功能体系中,过去的“预报”功能之前加了“监测”二字。即用数字化地震台网监测地震,在地震发生后,确定地震发生的位置和震级等信息。

在地震局内部,监测工作被称为预报工作的基础。预报部主任刘杰的主要工作就是将监测数据和前兆台的数据(分别由两个部门提供)按一定程序进行处理,然后根据这些处理结果预报地震。

正常情况下,他们每周会商一次,并提供书面的周预测意见,每月再进行月度会商,每年进行年中和年终的会商。每周的会议,一般是周四下午2点半开始,最长的时候会开到6点结束。

刘杰称,自己的工作是“柜台式、流程式”地进行数据分析。预测人员萎缩得厉害,分析预报部包括他自己总共31个人,仅仅维持日常工作都很紧张。

相比于地震局内部的其他业务,地震预报是个“清水衙门”,预报不准还要承担责任。一位不愿透露姓名的地震预报专家说,“最穷的就是搞预报的,各个研究所接课题,搞工程或观测的,一个课题几十万,而预测的好一点的也就一万多。”因此,谁也不愿意在地震预报上投入更多的精力。

地震局在做什么?

上世纪90年代初,地震局经费极其紧张,地震局内部对预报的信心也越来越弱。在经费和行政级别的双重窘迫下,地震局人才流失极其严重,大部分最优秀的科技人才都去美国转行做IT。地震局内部一次会议上,地球物理领域一位德高望重的院士直接对局长说:现在人才断层,局长你看怎么办。局长只能坐着一言不发。

上世纪90年代末,地震局负责起草防震减灾法,起初叫“地震法”。至今仍生效的这部法律改变了地震局职责的设定,地震局的全部工作从单一的预报变化为三大块:监测预报、震灾预防、紧急救援。

过去主要属于建设部门管理的工程抗震,这次改革后正式归属国家地震局管理;由民政部门和军队主导的救援工作,地震局也开始参与。国家地震局更名为中国地震局,机构职能得到极大扩展。

中国地震局研究员郑大林回忆认为,这一变化主要是因为“领导想出政绩”,“预报不容易出成果,就要搞‘多种经营’。”“年轻人一说到盖房子就很兴奋,因为这样他们的收入就能增加。”老地震专家汪成民说。盖结实的房子首先要确定房屋的抗震烈度,这由地震局决定。“我们叫求签,排着队,等待地震部门盖章收钱,有些地方也要进行一些现场勘测。”烈度数字是按照建筑物的造价的比例收钱,这其中有巨大的利益驱动。如果地震局出示的烈度降低一级,工程建设的成本可能节约30%,但不同级别节约的费用比例不一样。地震局不愿透露姓名的老专家说,有些地方,“一个烈度队养一个地震局。”

每隔一个时期,地震局就会重新绘制全国的烈度图,这同样是一项“既正当,又有利益驱动”的业务,“地震局会找一些地方,说烈度不合适,要调整,这样就向国家要钱,重新划定某些地区的烈度指标。”

除震灾预防外,宋瑞祥任中国地震局局长时,将地震局内部的国际司和科技司合并,新成立应急救援司,至此,中国地震局的三大体系的职能分工最终确立。

汶川大地震发生后,中国地震局副局长阴朝民在新闻发布会上称,省级救援队建设已经取得很大成绩,地市级救援队“可以考虑结合当地的特色去建设”。由此救援工作成为继“震灾预防”之后地震局工作的又一拓展。

地震局的悖论

“撤地震局”的呼声实际上由来已久,早在唐山大地震漏报之后,1980年,顾功叙等5名科学家就联名向中央写信,建议撤销地震局。专家们的理由是:地震预测还处于科学研究阶段,远远没有到可以实用的程度。时任局长胡克实也赞成这一建议。

到1990年代,国际地震学界的主流观点开始影响国内,尤其以盖勒1997年发表在《科学》杂志上的文章《地震不可预测》为标志。

论文传到国内后,地震局内部曾开会讨论。令人奇怪的是,与它对外宣传的地震不可预报不同,这次内部会议上大多数专家认为地震还是可以预报的。“会上的发言不一定就是他们的内心想法,更多的是一种政治表态。”参加了这次会议的前首席预报员孙士軦说。

2006年,中国地震局局长陈建民发表文章称,地震预测“需要几代人甚至几十代人长期坚持不懈地努力”。

国家地震局台网中心预报部前首席预报员孙士軦对此的解释是,“地震预报是世界性难题,这个说法从上世纪60年代起一直没有变,但不同的是,当时认为通过一定努力能实现,时间不会太长,而现在的看法是要几代人,甚至是几十代人的努力才行,目前实现不了。”

地震局实际走的是一条模糊的中间路线:一方面,坚称地震预报要继续搞下去;另一方面却反复宣称,地震预报是世界性难题,地震漏报是正常的。有分析者认为,地震局这种选择是一种对自己最有利的位置,既可以通过预报向国家要钱,同时却不用对漏报地震承担任何的行政责任,虽然这是它的法定责任。

一位不愿具名的专家进一步分析认为,中央和民众长期以来对地震局职能的理解即是“预报地震”,因此在申请经费和索要政策两方面,地震局都只能以“预报”为最大的筹码,这正是地震局“既坚称地震不可预报又坚持搞地震预报”的原因之一。而一旦出现汶川和玉树这样的大事,舆论上的被动就是这种中间路线的必然反映。

与中国地震局的尴尬处境相对应的是,美国地质调查局在1990年代大规模试验确定“地震不可预报”之后,即将地震相关工作重心转移到减灾规划等方面,而把预报工作剥离成为“探索性科研”,由单独的科学家或科研机构承担。

仿效西方同行,对职能定位进行全面的梳理和改革,将行政的归于行政,把科学的归于科学,或是地震局走出目前尴尬处境的路径。

(南方周末)