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陈杰人:谁来落实代表的发言权

全国人大常委会委员长吴邦国在向十一届全国人大三次会议作常委会工作报告时提出,全国人大常委会今年将依法开展专题询问和质询。这引起了媒体和公众的广泛关注,观察者认为,这是中国人大由软向硬更进一步的重要信号。 (参考文章:全国人大报告首次提出对国务院部门展开质询)

按照中国宪法、《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及《监督法》的规定,询问权和质询权本是人大依法行使权力、对一府两院进行监督的基本手段之一。但在很多人看来,一府两院要接受询问甚至质询,是比较严重的事件,这多少表明被质询者犯有某种程度的错误。在一个长期以来讲究政府尤其是行政权威的社会,人大代表要想真正询问甚至质询一府两院,是比较困难的事情,在实践中,这样的例子也很少见。正因如此,这次吴邦国委员长郑重提出人大常委会的询问和质询制度,虽是落实法律制度,却给有关部门敲了一记警钟,同时也让公众感到更多的兴奋。

从法律上看,人大的质询权,现在只限于以人大常委会的机构名义行使,人大代表即便对一府两院的工作有意见,也只能通过联名并达到法定人数的条件才能提请人大常委会行使。但从监督权的本质和来源看,行使质询权,本应由人大代表直接依法行使。只是在中国,有关部门担心赋予人大代表太多的、随即性的监督权,会引发政治上的不稳定,所以以法律规定由人大常委会这一可控的机构来行使。

即便如此,人大常委会的质询行为启动,更多地来源于人大代表的发起和信息收集、处理过程。换言之,离开了人大代表平日对一府两院工作的监督和信息收集,质询制度就会落空。因此,要真正经常性开展人大的质询和询问活动,以对一府两院形成强有力的监督压力,就必须首先保障人大代表的监督权,而要做到这一点,关键就在于落实人大代表的发言权。

细心的人们会发现,每次各级的人大会,极少有代表在全体会议上进行个别发言,整个会议,基本上都是听取几个工作报告,然后在分组审议时由代表团团长(通常也是代表团所在行政区域的党委书记)召集,主体发言依然是那些任有职务的领导干部,少数代表能够有机会在分组审议中简短地发言,已经是一种荣幸,不过,这些代表的发言,多半也是自说自话,没几个人真正放在心上,更难引起共鸣和辩论。

但从人大代表权力的行使对象来分析,代表的发言,本应是在全体会议上向监督对象提出,继而引起其他代表的共鸣或者辩论,以此达到监督和理性说服的目的。

人大代表在代表大会上的发言权被实际剥夺和限制的现实,让发起人无法发动更多的人大代表来参与监督,同时也影响到代表行使监督权的积极性。

通常而言,质询是对某一具体政策或者行为的质疑性正式监督,为保障这种监督的正确和有效,有必要在质询前经历一定的辨别程序。而人大代表的公开发言,正是这一辨别程序的重要组成部分。比如,当某一位代表提出质疑性意见后,其他代表可以根据自己掌握的信息,或赞同,或附和,或反对,或解释,通过一定的公共分析程序,就可以使质询制度发挥更大的效应。

落实人大代表的发言权,还需要督促和保障代表与公众保持接触,这种接触,一来可以帮助代表广泛收集信息、了解民意,二来可以使代表通过与公众沟通,更准确判断一府两院的工作情况,继而决定是否发动质询程序。遗憾的是,直到今天,虽然这个国家总是宣称“人民代表人民选,选好代表为人民”,但实际上,选民要想真正随时联系到代表,是非常困难的事情。这种割裂代表与选民联系的制度和做法,其本质也是使代表们闭目塞听,限制其表达权。

有鉴于此,中国需要修改有关法律制度和人大会议制度,赋予每个代表以大会发言的权力,这个制度的基本内容是:只要某个代表有意愿,就应当无条件允许其在大会作公开发言。唯如此,才能提高代表的监督积极性,推进代表参与质询的效率。

(FT中文网)