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郑永年:中国政府信任危机背后的政治危机

中央必须把权力从中间层收回来,再下放给一线政府和干部。在向一线政府分权的同时,也必须把权力下放给社会。只有到了社会成为政治、决策和政策执行的内在因素的时候,官员的“瞒下”和“不唯下”行为才会得到根本的纠正;也只有到了这个时候,“欺上”和假“唯上”也才能得到纠正。一句话,只有当社会是权力的产生和使用过程的内在部分的时候,政府才能建立起社会的信任,社会也才能找到去信任政府的理由。

本栏多次论述,就各社会群体之间的关系来说,现在中国社会所面临的主要危机就是各群体之间的信任危机,尤其表现为权(政治)、钱(经济)和民(社会大多数)之间的不信任。不信任意味着一方视另一方为欺骗,因此不仅不相信另一方所发布的咨询,而且经常把另一方所发布的咨询作相反的理解。

任何个人或者社会群体是根据其所接受到的信息而行动的,这种不信任当然会对他们之间的关系产生巨大的影响。如果双方的关系不密切,没有任何从属关系,他们之间的不信任尚可容忍。但如果这种不信任发生在上下级关系、发生在政府和人民之间的关系,那么问题就不能再容忍下去了。

民众不相信政府

最近越来越多的迹象表明,在中国,政府和人民之间的关系已经进入这样一种不能再容忍的情况。如果再继续下去,不信任危机很有可能深化和转变成为深刻的政治危机。

随便举几个例子来说。金融危机发生之后,中国的就业问题变得严峻起来。于是,中央政府就强调各级政府要做好就业工作,尤其是大学毕业生的就业。但是,当人力资源与社会保障部发布的大学生就业数据后,就被大学生网民嘲讽为“被就业”。同样,金融危机之后,中国政府为应付危机作了非常的努力,但当统计局宣布收入增长数据后,也被网民讽刺为自己的收入“被增长”了。无论官方发布怎样的“权威”数据,屡屡遭到社会怀疑。

再者,民众也经常不相信政府尤其是地方政府对某一事件所作出的解释。例如湖北石首群体性事件后,没有社会群体相信政府所作出的解释。杭州富家子弟飙车撞死大学生,当地部门开始称车子速度只有七十码,没有超速,网民嘲讽说是“欺世码”。

更为严重的是,河南杞县一工厂发生放射性物质泄露事件,导致上万人逃离县城,对县政府发布的信息丝毫不相信,而事实上泄露事件并没有发生辐射,只是算一起小事故。在法庭审讯上述飙车撞死大学生的杭州富家子弟过程中,民众也怀疑上法庭受审的是“替身”。类似的事情实际上并不新鲜。在很多年前的“非典”期间就发生过多次。

信任危机的恶果

人民不相信政府的例子数不胜数。无论在农村还是城市,人们常常会碰到这样一句话:“政府的事情和我们没有关系,只要他们不害老百姓就非常好了”。中国老百姓对政府的期望本来就普遍低下,现在则转向了非常的负面。

不是很多人对这种信任危机的恶果有深刻的认识的。尽管很多人知道有这种不信任的存在,但他们又会说,人民不信任政府又怎么样?可以肯定地说,只要这种不信任的存在,就没有建立和谐社会的点滴希望。多年来,执政党一直在提倡建设和谐社会,但是社会的不和谐处处可见,越演越烈。实际上,人民对政府的不信任在一定的条件下非常容易转化成为深刻的政治危机。

不信任政府的主观与客观原因

从表面上看,现在所发生的不信任还都是围绕着某一特定的事件,并且具有区域性。但要意识到,这种事件到处都在发生,任何一件和政府的有关的事情都可以引出民众的不信任。可想而知,不仅这种不信任会导致政治危机,而且一旦政治危机发生,不信任必然推动和加深危机。

民众对政府的不信任既有客观的原因,也有主观的原因。客观方面,民众是根据自己的经验来作此判断的。例如大学生的就业问题。各级政府想方设法地想完成中央的“任务”或者“指标”,因此必须千方百计地搞些花样来欺骗中央。而在实际层面,很多大学生并没有真正“就业”。从主观方面来说,正是因为经验层面这样的事情经常发生,时间一长,民众自然就形成了这种不信任的“思维定式”。应当说,民众对政府的这种“思维定式”对政府的公信力是致命的。政府就是公权力,如果公权力没有公信力,政府就缺乏合法性。

民众为什么对政府会产生和形成不信任?如果把民众和政府分成两个不同的社会和政治领域,那么民众这个社会领域对政治领域的不信任是政治领域内部不信任的结果。或者说,外部不信任是内部不信任的外部延伸。从制度来说,有多方面的原因。一是中国的决策机制问题。

人们说,中国是典型的“处长治国”的国家。很多决策出自中央,但实际上缺乏科学性。处长们起草政策,一层一层往上“批”,最后就“批”成了国家政策。很多政策从一开始就缺乏研究,即使到了中央层面,经过领导人的批准,具有了“权威性”,但实际上是没有任何权威的。制定政策的人不认真,执行政策的人当然也心知肚明,根本认真不起来。

到了政策执行面,问题就更大。一些政策,中央政府的确经过深思熟虑,但就是执行不下去。主要是因为中国的体制具有很大的“唯上不唯下”的特点,而“唯上不唯下”的必然结果就是“欺上瞒下”。表面上,“唯上”表示政策执行只需要对上负责,但是因为没有“唯下”的机制,“唯上”就自然演变成为“欺上”。中央的政策,各级政府都变着法子来欺骗。

再者,因为政治和决策过程的封闭性,不对社会开放,社会对各级政府没有具有实质性的沟通管道。也就是说,在不存在任何能够促使中国各级官员的“唯下”机制的情况下,“瞒下”也具有必然性。进而,因为可以轻易地“瞒下”,对各级政府官员来说,“欺上”远比实实在在的政策执行要容易得多。

欺上瞒下与“寻租”工具

如果各级官员中间盛行“欺上瞒下”,但他们绝对不会欺骗自己的利益。中央政府的任何一种政策都可以最终演变成为中间层官员的“寻租”工具,也就是说,官员们都可以从不执行政策或者变相地执行政策中获得巨大的利益。他们对中央政府、对社会毫无责任感,但却掌握着大权,财富分配、人事任命、执法等等,他们都是根据自己的利益去理解中央政策,根据自己的利益去执行政策。更令人担忧的是,尽管这些官员掌握着如此庞大的权力和利益,但他们都不用对中央和人民负任何责任。

政府间的内部不信任就是这样产生、发展和强化的。在整个过程中,中国的社会永远是被动的成员,既无决策参与权,也无对政策执行的监督权。也在同一个过程中,他们就是最大的牺牲品,因为他们的利益被一次又一次地欺骗和剥夺。这是社会对政府不信任的最主要的根源。同时,政府内部盛行的如此“不信任”和欺骗情况,必然反映到社会对政府的认同。

没有任何理由对人民对政府的不信任可以掉以轻心。那么,出路在何处?除了建立一个向人民负责的政府之外,没有其他任何的选择。实际上,对任何一个执政党来说,无论是民主的还是非民主的,没有像社会不信任最为可怕的事情了。在民主国家,政府越来越倚重民意治国,没有了民意的支持和相信,政府必然垮台。

在中国,尽管没有类似于民主那样的机制,但对人民不信任的后果应当具有更为深刻的认识。在没有民主政治下的民意表达机制情况下,社会对政府的不信任甚至会演变成比西方民主制度下的信任危机更为深刻的危机。在很大程度上说,前苏联和东欧共产主义政权迅速解体,就是人民对执政党不信任的一种集体表达。

从制度入手

要跳出信任危机,避免重大的政治危机,就要从制度入手。

必须建立中央政府和人民、社会的直接关系,也就是中央政府和一线政权和干部的关系。现在的实际情形是中间层过于庞大,他们是政策制定和执行的最大的阻力,也是政策变形的主要角色。所以,中央必须把权力从中间层收回来,再下放给一线政府和干部。但同时,光把权力下放给一线政府远远不够,因为一线政府和官员也同样会腐败。

因此,在向一线政府分权的同时,也必须把权力下放给社会。只有到了社会成为政治、决策和政策执行的内在因素的时候,官员的“瞒下”和“不唯下”行为才会得到根本的纠正;也只有到了这个时候,“欺上”和假“唯上”也才能得到纠正。一句话,只有当社会是权力的产生和使用过程的内在部分的时候,政府才能建立起社会的信任,社会也才能找到去信任政府的理由。

(作者是新加坡国立大学东亚研究所所长)